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Sin duda, la Directiva Hábitats marcó un antes y un después en la legislación de conservación de la naturaleza comunitaria. Ciertamente, ya existía a nivel europeo el antecedente de la Directiva Aves de 1979 -aún hoy se agrupan ambas con la denominación de "Directivas de Naturaleza"- e igualmente existían otras iniciativas y convenios internacionales que atendían al hecho de que el medio natural no conoce de fronteras políticas y precisa de cooperación internacional para disponer de una naturaleza en buen estado de conservación que, entre otras cosas, pueda satisfacer las necesidades humanas. Un ejemplo era el Convenio de Berna, convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa, que de alguna forma supuso el precedente del que acabaría surgiendo la Directiva Hábitats.

Sin embargo, la Directiva Hábitats aspiraba a más. En primer lugar, formando parte del cuerpo jurídico general de los Estados miembros de la Unión Europea. Una regulación ambiciosa que coordinase la acción de conservación común. Y también, dotándose de herramientas efectivas que concretasen esa acción. La Red Natura 2000, red ecológica de áreas naturales protegidas en la Unión Europea, fue la gran apuesta de la directiva, el principal instrumento a través del cual se decidió articular esa política de conservación.

Desde entonces, ya han transcurrido 25 años y hoy podemos decir que la Red Natura 2000 forma parte de nuestras vidas. Que es uno de los grandes logros de la Unión Europea y una de sus señas de identidad. En estos tiempos de dificultades estratégicas y coyunturales en que se cuestiona el rumbo de la Unión, se han de poner en valor ciertos resultados de integración europea y políticas de éxito y bien se puede decir con satisfacción que la Red Natura 2000 es uno de ellos.

Al visitar un espacio de la Red en cualquier estado de la Unión, los ciudadanos europeos lo podrán reconocer como familiar y propio. Por supuesto, más allá del logotipo y el sentimiento de identidad europea común, hay muchas implicaciones vinculadas a Natura 2000. Aspectos que van desde los grandes acuerdos y retos planetarios, como la contribución de la Red al cumplimiento de los compromisos internacionales de los convenios de cambio climático o de diversidad biológica, hasta cuestiones del día a día como el trabajo de un agricultor, la evaluación de un proyecto o un paseo por el monte. Muchas de las actividades que se desarrollan en el medio natural y en el territorio en general, están influenciadas positivamente por la Red Natura 2000 y la regulación que ésta lleva asociada. Un instrumento jurídico y administrativo que se traduce en la interacción respetuosa y sostenible entre el hombre y la naturaleza. 

Transcurridos 25 años podemos preguntarnos si la directiva y la Red Natura 2000 están cumpliendo el fin para el que fueron concebidas y si efectivamente se está en disposición de alcanzar este objetivo para las generaciones futuras. A lo largo de los dos últimos años, la Comisión Europea ha evaluado la eficacia de las directivas de naturaleza a través un ambicioso proceso de control de su adecuación, "fitness-check", que ha incluido una consulta pública que llegó a recibir más de medio millón de contribuciones de una multiplicidad de ámbitos. La principal conclusión, tan deseada como celebrada, ha sido que efectivamente las directivas sirven adecuadamente para los fines que fueron diseñadas. No obstante, también se concluye que su aplicación debe mejorarse en profundidad y de manera más uniforme.

A otro nivel, también recientemente se ha conocido un informe  del Tribunal de Cuentas Europeo,  que ha emitido a partir de la auditoría que llevó a cabo sobre la Red Natura 2000 a finales de 2015 -entre los estados examinados estuvo España. De una manera similar al ejercicio de la Comisión, este Tribunal concluyó que es necesario dedicar más esfuerzo para la plena implementación de la Red Natura 2000.  A la vista de los resultados de estas amplias evaluaciones, reconocidos y refrendados por las más altas instituciones comunitarias, se puede decir que tanto la Directiva Hábitats como la Red Natura 2000, tras 25 años de existencia, siguen representando una política acertada de conservación para las que, de cara al futuro, habrán de reforzarse los medios y la efectividad de su aplicación.

Al visitar un espacio de la Red en cualquier estado de la Unión, los ciudadanos europeos lo podrán reconocer como familiar y propio. Por supuesto, más allá del logotipo y el sentimiento de identidad europea común, hay muchas implicaciones vinculadas a Natura 2000. Aspectos que van desde los grandes acuerdos y retos planetarios, como la contribución de la Red al cumplimiento de los compromisos internacionales de los convenios de cambio climático o de diversidad biológica, hasta cuestiones del día a día como el trabajo de un agricultor, la evaluación de un proyecto o un paseo por el monte. Muchas de las actividades que se desarrollan en el medio natural y en el territorio en general, están influenciadas positivamente por la Red Natura 2000 y la regulación que ésta lleva asociada. Un instrumento jurídico y administrativo que se traduce en la interacción respetuosa y sostenible entre el hombre y la naturaleza. Sí, la Red Natura 2000 es un mecanismo jurídico de conservación, pero también es la propia naturaleza de Europa. Los mejores y más valiosos espacios donde se desenvuelve la biodiversidad europea, pertenecen a Natura 2000 y ésta se fundamenta en los hábitats y especies más singulares, representativos o amenazados que tenemos. El objetivo de la Directiva Hábitats es ambicioso y trascendente: garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, lo que está íntimamente relacionado con varios de los objetivos de desarrollo sostenible de Naciones Unidas. Asimismo, la Estrategia de Biodiversidad de la Unión Europea a 2020 ya señala entre uno de sus seis objetivos, la plena aplicación de las directivas de naturaleza. Todas las acciones particulares que se han propuesto para la consecución de este objetivo están relacionadas con la Red Natura 2000. Transcurridos 25 años podemos preguntarnos si la directiva y la Red Natura 2000 están cumpliendo el fin para el que fueron concebidas y si efectivamente se está en disposición de alcanzar este objetivo para las generaciones futuras. A lo largo de los dos últimos años, la Comisión Europea ha evaluado la eficacia de las directivas de naturaleza a través un ambicioso proceso de control de su adecuación, "fitness-check", que ha incluido una consulta pública que llegó a recibir más de medio millón de contribuciones de una multiplicidad de ámbitos. La principal conclusión, tan deseada como celebrada, ha sido que efectivamente las directivas sirven adecuadamente para los fines que fueron diseñadas. No obstante, también se concluye que su aplicación debe mejorarse en profundidad y de manera más uniforme. A otro nivel, también recientemente se ha conocido un informe  del Tribunal de Cuentas Europeo,  que ha emitido a partir de la auditoría que llevó a cabo sobre la Red Natura 2000 a finales de 2015 -entre los estados examinados estuvo España. De una manera similar al ejercicio de la Comisión, este Tribunal concluyó que es necesario dedicar más esfuerzo para la plena implementación de la Red Natura 2000.  A la vista de los resultados de estas amplias evaluaciones, reconocidos y refrendados por las más altas instituciones comunitarias, se puede decir que tanto la Directiva Hábitats como la Red Natura 2000, tras 25 años de existencia, siguen representando una política acertada de conservación para las que, de cara al futuro, habrán de reforzarse los medios y la efectividad de su aplicación.

Un proyecto internacional, ambicioso y de futuro como éste implica un enorme esfuerzo sostenido, máxime en un estado descentralizado como España que requiere de una doble coordinación: por un lado a nivel comunitario, como red europea y, por otro, a nivel autonómico, en tanto en cuanto la competencia en gestión de la naturaleza (y por tanto en el diseño y gestión de la Red Natura 2000 en su territorio), corresponde mayoritariamente a las Administraciones autonómicas.

La constitución de la Red Natura 2000 ha supuesto una extraordinaria tarea de coordinación a nivel institucional, de elaboración normativa, administrativa y técnica que no tiene precedentes en la historia de la conservación de la naturaleza de nuestro país.

Echando la vista a lo que han sido estos 25 años se puede decir que los pasos han sido firmes e irreversibles, aunque quizás más lentos de lo que hubiera sido deseable. La propia complejidad técnica y administrativa de configurar una red europea de espacios naturales, seguramente ha provocado menor agilidad en la constitución de la red de lo que hubiera sido deseable.

A pesar de ello, se pueden reconocer logros bien consolidados y que sin duda son los fundamentos del éxito de la red.

• Para empezar hay que destacar la propia norma, un texto adecuado a una sociedad moderna como la europea, avanzada y a la vanguardia mundial de la protección del medio ambiente. La Directiva Hábitats hubo de ser transpuesta al derecho interno de cada Estado y ahora ese mismo texto forma parte de la legislación de todos ellos.

• La propuesta y elección de los espacios en base a criterios científico-técnicos sobre la distribución de los elementos de interés comunitario, conllevó una ingente labor de inventario y diagnóstico resultando en un enorme incremento del conocimiento natural que se tenía hasta la fecha.

• A partir de los criterios comunes y las propuestas de los Estados (y en España, previamente a nivel autonómico), se elaboraron a nivel biogeográfico las primeras listas de lugares de importancia comunitaria, LIC, que, unidas a las zonas de especial protección para las aves, ZEPA, preexistentes, finalmente dieron lugar la constitución inicial de la Red Natura 2000, considerada la mayor red coordinada de áreas naturales protegidas del mundo. Una red uniforme basada en los mismos criterios y gestionada con los mismos objetivos. Una red que se extiende por el territorio y los mares europeos sobre más de un millón de kilómetros cuadrados de superficie, lo que representa un 18% del territorio de la Unión Europea y un 6% de sus aguas marinas. Cifras muy relevantes para un espacio tan humanizado como es Europa. A nivel español la Red Natura 2000 supera esas cifras y ocupa un 27% de la superficie terrestre y un 8% de superficie marina. En términos absolutos, España es, con una gran diferencia sobre el resto, el Estado que mayor superficie aporta a la Red con más de 220 000 kilómetros cuadrados entre la superficie terrestre y la marina.

• Tras la fase inicial de aprobación de las listas de LIC a nivel comunitario, los Estados miembros deben dar un paso más cual es declarar a esos LIC como zonas especiales de conservación, ZEC. Esta declaración es de vital importancia, puesto que lleva asociada el establecimiento de medidas de conservación que respondan a las exigencias ecológicas de las especies y los hábitats de interés comunitario por los que se ha declarado el lugar. En este aspecto clave de la conservación, España fue especialmente ambiciosa al trasponer el texto de la directiva e incluyó en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, la prescripción de que los espacios Red Natura 2000 debían contar con un plan de gestión, cuestión que la Directiva Hábitats dejaba como facultativo a los Estados. Como consecuencia de esta mejora, en España se está acometiendo el mayor esfuerzo de planificación de la gestión de la naturaleza de toda su historia, y que, dada la magnitud superficial de la Red Natura 2000 en nuestro país, se alcanza un porcentaje territorial planificado con objetivos de conservación muy relevante.

• Una implicación principal de la pertenencia de un espacio a la Red Natura 2000 es el requisito de que cualquier plan, programa o proyecto que pueda afectar de forma apreciable a sus especies o hábitats, debe someterse a una adecuada evaluación de repercusiones. Además, el plan, programa o proyecto en cuestión sólo podrá ser autorizado si no causa perjuicio a la integridad del espacio. Una evaluación singularizada de estas características supone una enorme garantía de conservación. Este tipo de evaluaciones se ha venido efectuando en los espacios Natura 2000 desde las primeras fases de la directiva, de forma que ya han transcurrido muchos años aplicando este riguroso mecanismo de protección.

• La existencia de la Red Natura 2000 ha implicado también un incremento de los recursos destinados a la naturaleza y al medio rural en general. Conocedoras de la íntima relación entre la actividad tradicional de uso del territorio y la conservación de la naturaleza, las distintas Administraciones han articulado medios financieros y de inversión, con el objetivo de mantener esas actividades sostenibles, fijar la población en el territorio y en última instancia de mejorar las condiciones de vida en el entorno rural. Los espacios Red Natura 2000 y su entorno, han sido especialmente beneficiados por estas políticas de cohesión.

• La propia actitud de conservación y respeto por el medio propiciada por esta forma de conservación, es extensible más allá de los espacios de la Red. En definitiva, ese es el objetivo final de la Directiva Hábitats y Natura 2000, garantizar la conservación de la biodiversidad en su más amplia acepción, no quedando restringida a los espacios que conforman la Red o los elementos de interés comunitario en los que se fundamenta.

Aspectos administrativos, normativos y de financiación

En última instancia, la tutela del medio natural, como bien común, corresponde a los poderes públicos, y por ello, independientemente de cuestiones de propiedad o de posible participación privada en la gestión, la Red debería estar siempre respaldada por estructuras administrativas y de gobernanza bien articuladas y coordinadas -incluido a nivel transfronterizo y transautonómico-, además de acordes a la dimensión y potencial de la Red. Y, desde luego, no restringidas a la Administración de conservación, sino también a otras Administraciones de carácter sectorial, económico y social, especialmente a nivel autonómico y local.

Como acción típicamente administrativa, y más allá de la posible regulación contenida en los planes de gestión, aún hay margen para efectuar algunos  desarrollos normativos -incluido a nivel de legislación básica-, que faciliten y mejoren la interpretación y aplicación de la legislación ya existente. Un ejemplo requerido por la última modificación de 2015 de la ley 42/2007, es el establecimiento de los criterios para la determinación de la existencia de perjuicio a la integridad de los espacios, efectuada en la evaluación de repercusiones de planes, programas y proyectos.

Entre los problemas detectados en la evaluación del Fitness check de las directivas de naturaleza, se ha señalado la falta de agilidad en las autorizaciones o las cargas administrativas adicionales que requieren la ejecución de los proyectos. Como posible ayuda y complemento a la normativa, las Administraciones pueden facilitar el cumplimiento de los requisitos normativos a través de diversos manuales, guías, directrices o recomendaciones que expliquen el estado de la cuestión y los procedimientos. La Comisión Europea ha publicado varios documentos sectoriales en este sentido y una ampliación a nuevos ámbitos y mayor difusión de los mismos podría mejorar considerablemente la comprensión de la Red Natura 2000 y la ejecución de proyectos que puedan afectarla.

Uno de los aspectos cruciales para la mejor implementación de la Red Natura 2000 y que ha estado siempre candente a lo largo de su historia es el de la financiación. Gestionar adecuadamente la naturaleza y la Red Natura 2000 requiere de recursos económicos que algunos estudios han estimado en varios miles de millones de euros anuales. En todo caso, la cuantificación económica de los beneficios que ésta reporta, alcanza órdenes de magnitud muy superiores, por lo que la inversión en gestión de la Red constituye un buen negocio para toda la sociedad.

Ya desde sus inicios, se ha reclamado de forma continua que haya una financiación suficiente para atender la puesta en marcha y gestión de la Red Natura 2000. La creación y suficiente dotación de un fondo comunitario específico para Natura 2000 -similar a otros fondos estructurales y de inversión comunitarios- ha sido una reivindicación histórica nunca conseguida. La Comisión Europea, y en general las otras instituciones comunitarias con poder de decisión, siempre han rechazado esta posibilidad y apostado por el conocido como enfoque de integración, esto es, que se obtenga financiación para la Red a través de los otros fondos existentes. Sin embargo, no todas las necesidades de Natura 2000 se pueden atender a través de los objetivos de esos fondos y su programación no siempre ha estado suficientemente dirigida a acciones específicas de Natura 2000. Tanto el Fitness check, como el informe del Tribunal de Cuentas Europeo han reconocido las dificultades de este enfoque de financiación integrada y la falta de coordinación entre las fuentes de financiación.

Disponer de recursos humanos y financieros suficientes es clave en esta fase de implementación de la gestión. La mejora del Marco de Acción Prioritaria para la financiación de la Red Natura 2000 puede ser una ayuda para ello, pero, en última instancia, su eficacia dependerá del volumen real de financiación de las distintas fuentes, ya sea a través de cofinanciación comunitaria, de fondos propios públicos nacionales o de otros métodos innovadores de financiación, incluyendo la participación del sector privado.

Aspectos de conservación de la naturaleza

Junto con la mejora de la arquitectura institucional, normativa y de financiación, hay grandes retos de conservación en sí misma. 

Aunque en este punto se puede decir que España ya ha finalizado prácticamente en su totalidad la constitución de la Red en su territorio, aún persisten unos últimos flecos -especialmente en el medio marino- que se habrán de culminar en breve.

A este respecto hay que tener en cuenta que el objetivo principal de la estrategia de biodiversidad de la Unión Europea para 2020 es detener la pérdida de biodiversidad y de los servicios de los ecosistemas. El informe sobre el estado de la naturaleza en la UE, efectuado a partir de los requerimientos del artículo 17 de la Directiva Hábitats y el artículo 12 de la Directiva Aves, muestra que hay porcentajes significativos de hábitats y especies cuyo estado de conservación es desfavorable o desconocido. Un seguimiento coordinado de las especies y hábitats de interés comunitario a diferentes niveles, desde un ámbito global y biogeográfico, pasando por las distintas divisiones territoriales hasta los propios espacios, es de suma importancia para conocer el estado de conservación de la biodiversidad europea. Como continuamente se repite, en última instancia, el objetivo de la Red Natura 2000 es el mantenimiento del estado de conservación favorable de las especies y los hábitats de interés comunitario. Una gestión de los espacios de la Red que incluya ese seguimiento es clave para alcanzar de forma fiable el conocimiento del estado de conservación, y, en caso necesario, actuar para conseguir una condición favorable de los mismos.  

La coordinación del seguimiento debería efectuarse en cascada, no sólo estableciendo metodologías e indicadores comunes, sino también parámetros como los valores favorables de referencia o las tendencias que permitiesen determinar objetivos de conservación mensurables para hábitats y especies a distintas escalas territoriales, así como establecer prioridades de conservación.

Conseguir que Natura 2000 sea una verdadera red ecológica coherente es igualmente una aspiración irrenunciable a todos los niveles territoriales, incluido, por supuesto, en su original concepción biogeográfica. Además de una coordinación normativa y de procedimientos, se debe apostar por una única Red de conservación y no por veintiocho redes nacionales, que además,  en determinados casos, son susceptibles de fraccionarse en su gestión a nivel subnacional.

A estos efectos, la Comisión Europea puso en marcha el denominado "nuevo proceso biogeográfico" que pretende atender este enfoque de superar las fronteras nacionales y buscar formas de acción biogeográfica común. Este proceso de momento se ha enfocado en seminarios biogeográficos, quizás excesivamente centrados en intercambio de prácticas y conocimientos. En todo caso, es de esperar que a medio y largo plazo se vaya acentuando y mejorando ese enfoque biogeográfico propiciando objetivos, acciones de gestión y seguimiento comunes para la Red.

Finalmente hay que insistir en que se debería potenciar de forma decidida la investigación en la Red, y en particular en las especies y hábitats de interés comunitario menos conocidos, pues en no pocos casos, el déficit de conocimiento es un obstáculo muy notorio en la gestión. Esta investigación debería estar coordinada con las necesidades reales de conservación y gestión, para lo cual se debería propiciar un contacto continuado entre los ámbitos científico, técnico y socioeconómico para que se pudiesen determinar de manera más precisa tales necesidades.

Aspectos económicos y sociales

No por reiterado, debe dejar de señalarse la importancia capital que tiene la integración de Natura 2000 en los distintos sectores, políticas y actividades económicas, en particular las que se desarrollan o tienen incidencia en el territorio. La agricultura, ganadería y actividad forestal, la pesca y acuicultura, los sectores de infraestructuras y energético, la ordenación del territorio o el turismo, entre otras, son actividades que deberían tener en cuenta de forma principal a la Red y sus espacios. En definitiva, muchas de las presiones y amenazas que soporta la biodiversidad proceden de esos sectores, y una correcta planificación -incluida, en su caso, la integración en su propia normativa sectorial-, que considerase las necesidades de Natura 2000, favorecería de manera clara la conservación de la Red y el desarrollo de las distintas actividades en términos de sostenibilidad. 

El conocimiento de la Red Natura 2000 por parte de la sociedad ha ido incrementándose, aunque aún ha de considerarse bajo. Dadas sus dimensiones, características e implicaciones y siendo el estandarte de conservación de la naturaleza en la UE, es un asunto que debe mejorarse sustancialmente y las distintas Administraciones, instituciones y organizaciones relacionadas con la conservación de la naturaleza deben volcar sus esfuerzos en ello. E ir más allá de la faceta divulgativa y de sensibilización a través de los medios clásicos o de las redes sociales. Hay que aspirar a conseguir de la población no sólo un conocimiento sino un verdadero interés por el desarrollo y conservación de la Red Natura 2000 e implicación directa en ello. Una sociedad consciente de la trascendencia de Natura 2000, exigirá a los poderes públicos que se empleen todos los esfuerzos necesarios para su conservación.

La Comisión Europea, en su reciente "Plan de acción para la naturaleza, la gente y la economía", derivado de los resultados de la evaluación de las directivas de naturaleza, ha definido como una de sus cuatro prioridades, "el mejorar la comunicación y la divulgación, involucrar a los ciudadanos, las partes interesadas y las comunidades". Entre las acciones a acometer a lo largo de los tres próximos años, se pretende implicar a las autoridades regionales y locales, con una mayor participación del Comité de las Regiones, lo que ya de por sí muestra que Natura 2000 sobrepasa ampliamente el sector de conservación de la naturaleza.

El impulso a la ciencia ciudadana, especialmente a nivel local a través de ejércitos de colaboradores amantes y defensores de la naturaleza, podría contribuir a facilitar en determinados casos p.ej. los problemas de gestión o seguimiento. Por supuesto, el objetivo principal sería dar cabida a la población en general en las acciones de conservación y generar una conciencia de la sociedad sobre la trascendencia de la naturaleza.

En una línea orientada a dar a los jóvenes oportunidades de formación e implicarse activamente en necesidades sociales, incluida la protección de la naturaleza, la Comisión Europea ha creado recientemente los llamados Cuerpos de Solidaridad Europeos, cuya futura labor en la Red Natura 2000 ha sido recogida en el plan de acción para la naturaleza, la gente y la economía de la Comisión.

La Red Natura 2000 nació como gran apuesta de la Unión Europea y hoy en día, 25 años después, es una realidad consolidada en base a la cual gira toda su política de conservación de la naturaleza. La mayor red coordinada de áreas naturales protegidas del mundo, en la que España tiene una gran responsabilidad e importancia decisiva; entre otras cosas, por su condición de ser el Estado que mayor superficie aporta.

Natura 2000 es esencial para la naturaleza, la gente y la economía de Europa y por ello nos sentimos orgullosos por lo que ha llegado a ser y comprometidos por su conservación a largo plazo. Ante los desafíos planetarios en que estamos inmersos, conservar la Red Natura 2000 es contribuir a nuestro bienestar en el presente y a un mejor futuro para las generaciones venideras.

Es obligación de todos, poderes públicos, sectores económicos y sociedad civil, garantizar la conservación de este gran patrimonio natural europeo, en beneficio de la humanidad y nuestro planeta.