ambient@

Debido a los cambios geopolíticos que han tenido lugar en la región, así como al surgimiento de nuevas demandas, retos y compromisos, en el año 2013 se logró consensuar una nueva reforma a la PAC que regirá para el período 2014-2020. Si bien esta reforma es una continuidad a la política tradicional, incluye nuevos mecanismos y modalidades de operación que se espera fomenten la producción de alimentos, el manejo sostenible de los recursos naturales y el desarrollo equilibrado de los territorios rurales, incluyendo nuevos mecanismos para la gestión de riesgos y la búsqueda de una mayor equidad y eficiencia en los apoyos a sus territorios rurales. 

La estructura de la presente PAC, al igual que la anterior, está basada en dos pilares principales; los “pagos directos y medidas de apoyo relativas al mercado” y el “desarrollo rural”. Estos pilares a su vez se  dividen en tres instrumentos complementarios; a saber: 1) pagos directos  a los productores agrícolas en función del cumplimiento estricto de normas sobre seguridad alimentaria, protección del ambiente, salud y bienestar de los animales (nuevo régimen de pago básico, “greening” y ayuda asociada voluntaria, entre otros)#1; 2) medidas de apoyo al mercado en situaciones coyunturales (por ejemplo climáticas); y 3) medidas de desarrollo rural que apoyan a los agricultores  para  la competitividad, la sostenibilidad y el desarrollo de las comunidades rurales (IICA, 2015).

Dada la importancia de la UE en los mercados internacionales de alimentos, las reformas realizadas a su política agrícola tendrán impactos en la agricultura del resto del mundo, estando  estos determinados por los grados de dependencia y relación que existan entre la UE y otras regiones y países fuera de la UE, así como por los tipos e instrumentos de política que estos países  tengan para promover el desarrollo de su agricultura, en un contexto mundial de mayor competencia e incertidumbre.

El presente artículo tiene como propósito  analizar las posibles implicaciones de las reformas a la PAC en la agricultura de América Latina y el Caribe (ALC),  tomando en cuenta la creciente relevancia   en las relaciones comerciales, de inversión y de  cooperación  que existe entre ambas regiones.

La UE y ALC son dos actores importantes en el comercio y la inversión agrícola mundial, por lo que cualquier cambio en sus políticas impactará significativamente los mercados mundiales de alimentos.  Mientras la UE concentra el 37% y 36% de las exportaciones e importaciones agroalimentarias a nivel mundial respectivamente, ALC participa con el 14% y el 5% de las mismas, con un incremento anual promedio de 1,9% durante  el periodo 2011-2013.

Además de la alta importancia que ambas regiones tienen en los mercados mundiales de alimentos, las relaciones comerciales agrícolas y de inversión entre ellas han  crecido en los últimos años.  Para el periodo 2011-2013 la UE fue el segundo destino de las exportaciones agroalimentarias de ALC (20,3%). Si bien para ALC las dos principales fuentes de importación de alimentos son los Estados Unidos de América y los propios países de la región, las importaciones provenientes de la UE han crecido en los últimos tres años a una tasa promedio anual del 7.8%, superando el crecimiento de las importaciones provenientes de EE.UU. y del mismo comercio intrarregional (2% y 2,25% respectivamente).

En lo referente a la participación de ALC en la balanza agroalimentaria de la UE, cuando se excluye el comercio intrarregional de esta zona, y que se estima llega a representar más del 70% de los alimentos que se comercian en la  propia UE, ALC se convierte en una de las principales fuentes de alimentos  para Europa, cubriendo cerca del 9% del total agroalimentario importado en el periodo 2011-2013.

Los principales exportadores latinoamericanos de alimentos hacia la UE son Brasil y Argentina con una participación del 39% y 18%, respectivamente, seguidos por Chile (7.3%), Ecuador (6.8%), Perú (5.7%), Colombia (4.8%) y Costa Rica (3.9%).  Por su parte, las exportaciones de la EU hacia ALC tienen como principal destino, Brasil que recibe el 34% de ellas y México quien recibe el 21%.

Las relaciones comerciales entre ALC y la UE continúan siendo fortalecidas mediante la firma de diversos acuerdos comerciales que se espera se traduzcan en un flujo más libre de bienes y servicios. El Recuadro 1 hace una síntesis de diversas iniciativas en este sentido.

La figura 1 muestra un comparativo de los principales productos transados entre la UE y ALC utilizando información de ITC-Trademap (2015). En términos generales los productos que se exportan desde ALC  a la EU son productos primarios con bajo valor agregado, muchos de los cuales son usados por la propia industria europea para ser transformados en productos de alto valor y reexportados a los mercados internacionales. Las exportaciones que hace la UE hacia ALC corresponden a un mayor abanico de productos que incluye “commodities” (como serían las leches en polvo) hasta productos con valor agregado, producidos en algunos casos con la propia materia prima que se origina en la región (como es el caso de café y cacao). 

Además de las crecientes relaciones comerciales entre ambas regiones, en los últimos años empresas provenientes de la UE han incrementado su  inversión en los mercados nacionales  de ALC, e inclusive la adquisición o arrendamiento de tierras por empresas de la EU ha ido en aumento en los países de ALC.  Según CEPAL (2012), al menos un 6% de las compras de tierras agrícolas en ALC por parte de extranjeros, corresponden a compras hechas por empresas o ciudadanos de Europa (aunque este es un aspecto difícil de determinar con precisión dada la participación de terceros países en las inversiones). Hasta ahora, Brasil ha sido el principal destino de las inversiones agrícolas de la UE en ALC. 

1. Implicaciones para la competitividad de las cadenas agrícolas.

Las reformas incorporadas a la PAC en el 2013 continúan enfocadas a asegurar un nivel de ingreso mínimo a los productores de la EU y en garantizar que estos continúen siendo competitivos en los mercados internacionales. Para lograrlo, esta reforma fortalece el enfoque de mercado que se le ha querido dar a la agricultura europea, promueve y adapta instrumentos de política que ayudan a los agricultores a tomar decisiones de producción a partir de las señales del mercado, mejora la organización de las cadenas alimentarias y reduce la exposición a riesgos (de mercado y de otra naturaleza). Todo esto ha consolidado el potencial productivo y exportador de la agricultura europea a precios altamente competitivos, que no siempre reflejan los costos reales de su producción.

Si bien es aún muy pronto para estimar el impacto directo que estas reformas tendrán en la agricultura de ALC dado el constante ambiente de cambio que existe entre las dos regiones, es posible asumir que la agricultura de ALC continuará enfrentando una competencia europea muy fuerte, tanto en los propios mercados de los países de ALC,  como en el mercado común de la UE e inclusive en otros mercados donde ambas regiones tienen acceso y naturalmente compiten. En el caso de los mercados de ALC, la importación de productos agropecuarios europeos continuará presionando  a la baja los precios que los productores locales puedan obtener por sus productos, y en algunos casos desincentivara la producción local, particularmente en aquellas cadenas, como la láctea, en las que se tiene una directa competencia con los productos europeos. Sin embargo estos impactos dependen de muchas condiciones y no pueden ser generalizados. Dependerán de la  estructura de la producción agrícola de los países, de sus niveles de integración comercial con Europa, de la naturaleza cíclica de la producción y su exposición a eventos climatológicos, y de los niveles de apoyo que cada país tiene para su agricultura.

A pesar del desbalance que generan los apoyos que los productores de la UE reciben, las diferencias en la productividad agrícola entre la UE y ALC se ha venido reduciendo (Recuadro 2). Sin embargo, dadas las diferencias entre los apoyos que ofrece la UE a sus agricultores versus los apoyos que se otorgan en los países de ALC  (con algunas excepciones como Brasil, Argentina o México),  es predecible que estas brechas en productividad  no se puedan resolver en el corto plazo.

 La posibilidad de que los productos agrícolas de ALC compitan en la UE dependerá de cada caso en particular, así como de las diversas condiciones de producción,  de mercado y comerciales que existan entre los países de ALC con la EU. En el caso de las frutas tropicales y algunas flores, se estima que los impactos de la PAC sobre la producción en ALC no serán muy significativos, con excepción de lo relacionado con las nuevas regulaciones de calidad y otros tipos de certificaciones. Para ALC la principal competencia en el mercado europeo para este tipo de productos vendrá de otras regiones del mundo, particularmente Asia y África.

Una situación similar se presentará para productos que son demandados y utilizados por la industria de la UE para la elaboración de productos de alto valor en los mercados internacionales y que son importados por esa región como productos “sin valor agrado”, como son los casos del café, el cacao y la vainilla. Todos estos productos parece que no serán afectados por las reformas a la PAC, y al igual que en caso de frutos tropicales, la principal competencia vendrá de Asia y África. En algunos países de estas dos últimas  regiones el incremento tanto en la superficie como en los rendimientos de estos cultivos ha permitido aumentar aceleradamente la producción y ganar mayor participación en los mercados internacionales.

Una situación distinta lo representan los productos “commodities” o  aquellos que se producen en ambas regiones, donde las diferencias en los niveles de apoyo y en las regulaciones entre las dos regiones hacen difícil la apertura de nuevas oportunidades comerciales. Este es el caso de los vinos, lácteos y azúcar, donde aun cuando las reformas a la PAC limitan la producción de la UE e incrementan la apertura comercial, las oportunidades reales en el corto plazo de acceder al mercado europeo son limitadas y que se acentúan por las diferencias en regulaciones sanitarias y de inocuidad. Los mismos problemas  igualmente afectará el acceso a la UE de productos como cereales u oleaginosas, los cuales  tendrán que competir y responder a distintas regulaciones (por ejemplo las relacionadas al uso de semillas genéticamente modificadas) y a diversas condiciones de mercado.

En lo referente a los productos de origen animal es posible que las reformas a la PAC del año 2013 no tengan efectos más severos que los que se han presentado históricamente  y no afecten el dinamismo que el sector pecuario de ALC ha venido mostrando en los últimos 20 años, particularmente de países como Brasil quien se ha convertido en el principal proveedor de carne a la UE fuera de los países de región (contribuye con cerca del 20% de las importaciones totales de carne de esa región). En el caso del sector lácteo, si bien algunos países pueden verse afectados por las reformas, particularmente aquellos con una incipiente y poco estructurada cadena láctea. Los países líderes en la producción y comercio de lácteos (principalmente Argentina, Uruguay y Brasil) seguirán creciendo  aunque los efectos de los apoyos a los ganaderos europeos seguirán creando una competencia de precios bajos. La mejor perspectiva de acceso al mercado de la UE lo continuará teniendo la carne de bovino, donde ALC es ya un activo e importante proveedor.

Los impactos de las reformas de la PAC en ALC se verán amplificados por los efectos de los mecanismos de gestión de riesgos que han sido aprobados en la misma, los cuales le permitirán a los productores europeos enfrentar fenómenos climáticos, económicos e incluso políticos, con la certeza de que estos choques no resultarán en mayor competencia dentro de los mercados agrícolas de la propia EU. Hay que recordar también, que estos mecanismos de gestión de riesgos contrastan con los mecanismos existentes en ALC, los cuales son a todas luces insuficientes para igualar a aquellos que se otorgan en la EU.

En síntesis, la experiencia sugiere que los impactos que la nueva PAC tendrá sobre la producción agrícola de los países en ALC, serán más o menos iguales a los que históricamente se han tenido desde el establecimiento de esta política común. América Latina y el Caribe continuarán enfrentado en sus mercados domésticos a productores agropecuarios europeos altamente competitivos debido a que pueden ofrecer sus productos a bajos precios, a la misma vez que los productos agrícolas de ALC enfrentan mayores limitantes para acceder a los mercados europeos debido a la aplicación de nuevas regulaciones en materia ambiental.

2. Implicaciones para la conservación y uso de los recursos naturales. 

La segunda implicación se refiere a los impactos que las reformas pueden generar al ambiente, la biodiversidad y los recursos naturales en ALC. En el corto plazo, se prevén impactos negativos para el ambiente y los ecosistemas, los que podrían explicarse por la decisión de los productores de ALC de expandir su área cultivable y reducir sus técnicas de sostenibilidad para incrementar su producción agrícola de manera barata y así compensar los apoyos ofrecidos a los agricultores de la UE. Afortunadamente en ALC, la sostenibilidad es cada vez más una prioridad de las políticas agrícolas  y  de los territorios rurales.  La mayoría de los países de la región cuentan con marcos institucionales (planes, estrategias, leyes, etc.) para fomentar el uso sostenible de los recursos naturales (suelo, agua, biodiversidad) y la adaptación del sector al cambio climático.  Además, a nivel regional o subregional existen estrategias que cuentan con fuertes apoyos políticos como la Estrategia Regional Agro-ambiental y de Salud (ERAS) en Centroamérica y el Plan de Acción Estratégico para Fortalecer la Conservación y el uso de los Recursos  Fito-genéticos Mesoamericanos para la Adaptación de la Agricultura al Cambio Climático (PAEM), lo que nos hace creer que en el corto plazo las condiciones de sustentabilidad entre las regiones sean de alguna forma equivalentes, por lo que el problema principal, para ALC continuará siendo el financiamiento de medidas similares,  que permitan a los productores generar un ingreso suficiente para lograr su desarrollo y al mismo tiempo proteger y mejorar los ecosistemas.

3. Implicaciones para el desarrollo de los pequeños productores agrícolas y la pobreza en las zonas rurales.

Uno de los principales cuestionamientos que históricamente se ha hecho a la PAC, tiene relación con el hecho  que las medidas que se toman en la  UE para asegurar el ingreso de sus productores  tiene impactos en los precios de los productos agrícolas en los mercados en que se comercializan, lo que a su vez impacta las condiciones de seguridad y soberanía alimentaria, así como el bienestar de los pobladores rurales, en países fuera de la EU (Segrelles, 2012; Shelton, 2013; Oxfam, 2002).

Plantear preocupaciones sobre estas implicaciones obedece a varias razones, entre otras, al hecho de que la seguridad alimentaria no solo se relaciona con la disponibilidad de alimentos en los mercados sino también con la capacidad que los pobladores tengan adquirirlos, por lo que cualquier factor que afecte esto último, afectará también, de manera directa, la capacidad de alimentarse.  También obedece al hecho de que hoy día las economías están altamente interconectadas, por lo que la aplicación de políticas proteccionistas y restricciones a los mercados generan impactos negativos en países y regiones fuera del país que implementa dichas políticas. Una tercera razón para expresar preocupación sobre las implicaciones de la nueva PAC en las comunidades rurales se debe a que las subvenciones crean condiciones asimétricas entre los productores de los países que las adquieren y los productores agrícolas de los países extranjeros que reciben los productos apoyados por dichas subvenciones, y ante los cuales deben de competir en sus mercados domésticos.

Cuando  estas condiciones ocurren, entonces se genera un círculo vicioso difícil de romper, el cual se inicia por un deterioro en el ingreso del productor como consecuencia de la competencia desleal con productos extranjeros subsidiados, y por lo tanto más baratos, lo que impide que el productor pueda recibir un precio justo por sus productos. Esto conlleva a una reducción en la oferta de productos agropecuarios nacionales para el consumo local, una mayor exclusión de los productores de los circuitos de comercialización y una disminución al acceso de alimentos, perpetuando así la pobreza.

El impacto que la implementación de la nueva PAC pueda tener en los productores de pequeña escala, principalmente agricultores familiares, mujeres y jóvenes, es de particular interés para ALC. En esta región se estima que aproximadamente  el 70% de las unidades productivas agrícolas son familiares,  las cuales contribuyen con aproximadamente el 50% del empleo agrícola en la región (IICA, FAO, CEPAL, 2013). Aun cuando tienen una alta importancia económica y social, la AF continúa siendo uno de los  sistemas productivos con mayores niveles de pobreza y mayores carencias para el acceso a activos productivos y sociales (en países como Honduras, Nicaragua, Bolivia, Paraguay y El Salvador el nivel de pobreza de los AF supera el 60%).   Los jóvenes en los territorios rurales, aunque tienen mayores habilidades para la incorporación de la innovación en  la agricultura e inclusive lideran los hogares agrícolas con menores niveles de pobreza, también enfrentan el reto del bajo acceso a los recursos productivos, la dificultad para heredar los predios y activos familiares y los pocos espacios para la toma de decisión tanto en la finca como en el hogar (IICA, FAO, CEPAL, 2013.

El impacto que la PAC pueda tener sobre los productores de ALC dependerá en gran medida del nivel de interdependencia productiva y comercial que cada país tenga con la UE, así como de los niveles de apoyo internos a su propia agricultura. Para aquellos países donde la pequeña agricultura se concentra en la producción  de los mismos productos que se importan de la UE, se esperará que los agricultores enfrenten mayor competencia y reduzcan sus ingresos. En aquellos países de alta dependencia alimentaria de la UE, la importación de productos, si bien impactará negativamente los precios obtenidos en los mercados locales por los productores, puede resultar en un atractivo para el resto de la sociedad quien tendrá acceso, en teoría, a alimentos más baratos.  Este es el caso de la mayoría de países del Caribe, donde las importaciones de alimentos provenientes de la UE tienen una alta participación de lácteos y cereales, los cuales no solo son de gran importancia para la alimentación sino que también son parte importante de la canasta de producción del agricultor familiar (en Uruguay, Ecuador y Colombia se presente este mismo fenómeno en mucho menor medida para cereales).

Afortunadamente en ALC existen abundantes experiencias e iniciativas que están generando resultados positivos en la agricultura y mejorando las condiciones de vida de las zonas rurales, y son numerosas las iniciativas, que sin ser desarrolladas específicamente para dar respuesta a los cambios introducidos por las nuevas reformas a la PAC, se enfocan en construir una agricultura más productiva, buscando lograr una mejora en las condiciones de vida de la sociedad rural, en reducir los impactos de la agricultura al ambiente y en lograr adaptar la actividad a las nuevas condiciones climáticas que están afectando ya a una gran parte de la región.  En otras palabras ALC está haciendo importantes esfuerzos para la transformación de su agricultura hacia una agricultura más productiva, más sustentable y más incluyente.

A pesar de  los avances señalados, se requiere continuar trabajando para lograr detonar el potencial productivo, social y  agroecológico de ALC. En el caso particular de las reformas a la PAC,  los  países de ALC podrán reducir los posibles impactos de esta política en su agricultura, focalizando sus esfuerzos en los siguientes aspectos:

1. Desarrollo y fortalecimiento de políticas (y sus respectivos instrumentos) sectoriales  y no sectoriales que permitan a los productores tomar decisiones basadas en señales de mercado, enfrentar los riesgos con mayor seguridad, promover la articulación de los actores a lo largo de la cadena productiva y favorecer el uso  racional de los recursos naturales.

2. Progresiva y permanente eliminación de las brechas de desarrollo existentes en las zonas rurales comparativamente con las urbanas, donde la pobreza y la exclusión, particularmente de mujeres y minorías étnicas, se manifiesta de manera casi endémica y permanente. 

3. Consolidación de una cultura de innovación, mediante el fortalecimiento de los sistemas de innovación agropecuaria y los sistemas de asesoramiento a productores los que permitan cerrar la brecha entre la frontera del conocimiento, la ciencia y la práctica, asegurando el acceso a conocimiento  apropiado, a asesoría y capacitación en temas ambientales, de inocuidad y salud y a buenas prácticas de producción agrícola, entre otras. 

4. Fortalecer las relaciones comerciales entre ALC y la EU, en términos equitativos y basada en criterios  técnicos-científicos de eficiencia, transparencia y acceso igualitario a los mercados. Esto permitirá ir homologando regulaciones, principios y procesos que permitan el flujo  de productos de la agricultura de mayor valor agregado hacia la  UE.

5. Desarrollo de una agenda verdaderamente interamericana que ponga en el centro de su atención los intereses de los habitantes de ALC.

El Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) tiene una función relevante que jugar en la asistencia técnica a los países de ALC para el desarrollo y ejecución de estas acciones, las que deben de ir más allá de una reacción coyuntural a los recientes cambios establecidos por la PAC (o los cambios implementados por otros países a sus políticas agrícolas) y por el contrario, basarse en un compromiso de largo plazo para construir un sector agrícola y rural, verdaderamente productivo, socialmente incluyente, democrático y ambientalmente sustentable.

Las reformas realizadas a la PAC en el 2013 confirman la importancia que la UE le otorga a su agricultura y la preocupación de los gobiernos de los países de esa región por asegurar que sus productores agrícolas y habitantes rurales cuenten con las condiciones adecuadas para llevar una vida digna, además de la protección a su industria y la conservación de su ambiente.

América Latina y el Caribe es una región que históricamente ha mantenido  importantes vínculos con Europa y que sin duda siente los efectos de este tipo de políticas. Hoy día ALC tiene el capital humano, biótico y tecnológico, así como la fortaleza institucional necesaria para poder aprovechar los desafíos que las reformas a la PAC implican y transformarlos en oportunidades que modifiquen a su agricultura y conviertan a la región en un socio igualitario y respetable. Los procesos de cambio estructural, el progreso tecnológico y los logros sociales de ALC sientan las bases para la construcción de una agenda Interamericana de largo plazo que resultará en el desarrollo de naciones más equitativas y sustentables.

Banco Interamericano de Desarrollo (BID). INTradeBid. Consultado en Julio 2015 en el sitio web   http://www10.iadb.org/int/intradebid/?lang=esp

CEPAL. 2012. La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe 2012. Consultado en Julio 2015 en el sitio web  http://www.cepal.org/es/node/30088

 Comisión Europea. 2013. Agricultural Policy Perspective Brief. Overview of CAP Reform 2014-2020. No 5. December. Disponible en http://bit.ly/1jbiMdS

 Comisión Europea. 2015. Agricultura: una asociación entre Europa y los agricultores.  Consultado en Julio 2015 en el sitio web  http://ec.europa.eu/agriculture/cap-overview/2014_es.pdf

 Fuglie, K; et al. 2012. Productivity Growth and Technology Capital in the Global Agricultural Economy. CAB International, Wallingford, UK, pp. 335-368.

 IICA; CEPAL; FAO. 2013. Perspectivas de la Agricultura y del Desarrollo Rural en las Américas: 2014.   Disponible en http://bit.ly/1l08QvG

 IICA. 2015. La agricultura de las Américas debe ser más competitiva ante las reformas en la Política Agrícola Común de la Unión Europea. Boletín Técnico.   Disponible en http://bit.ly/1AFXdSd

 ITC (International Trade Center, CH). 2015. Trade Map (base de datos en línea). Ginebra, CH. Consultado 17 de julio. 2015. Disponible en http://bit.ly/1BZjuqV

 Organización Mundial del Comercio (OMC). Statistics database. Consultado en Julio 2015 en el sitio web http://stat.wto.org

 OXFAM. 2002. Stop the dumpin! How EU agricultural subsidies are damagin livelihoods in the developing world. Oxfan Birefing Paper No. 31 En: http://www.iatp.org/files/Stop_the_Dumping_How_EU_Agricultural_Subsidies.htm Consultado Julio 16, 2015.

 PARLASUR. 2015.  MERCOSUR espera propuesta de la Unión Europea para avanzar en acuerdo comercial. Disponible http://bit.ly/1Gp9QwS

 Segrelles, J.A. S. 2012. La política agrícola común de la Unión Europea y la soberanía alimentaria de América Latina: Una interrelación dialéctica. Scripta Nova: Revista electrónica de geografía y ciencias naturales. Universidad de Barcelona. Vol. XVI, No. 425. En http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-415.htm Consultado Julio 14 del 2015.

 Shelton P. 2013. The hidden costs of US and EU Farm Subsidies. IFPRI Blog, May 1 2013. En http://www.ifpri.org/blog/hidden-costs-us-and-eu-farm-subsidies Consultado Julio 14 del 2015