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Las explotaciones agrarias se encuentran en constante evolución y sometidas a importantes retos económicos, medioambientales y territoriales que determinan su rentabilidad y competitividad.

En este contexto, el mantenimiento de unos mercados equilibrados con unos precios y rentas estables para los productores juega un papel fundamental ya que son precisamente estas retribuciones de los mercados las que marcan la rentabilidad de las explotaciones y las que, junto con otros condicionantes estructurales determinan, en buena parte de las ocasiones, la necesidad de un apoyo a los productores a través de los pagos directos.

Bajo estas premisas, y teniendo en cuenta la globalización de los mercados agrarios, la volatilidad creciente de los precios de las materias primas, la seguridad alimentaria entendida como garantía de suministro de alimentos y la crisis económica, se planteó la reciente reforma de la Política Agraria Común (PAC) bajo tres objetivos fundamentales: competitividad, sostenibilidad y eficacia de la producción agraria europea.  

De este modo y para dar respuesta a estos objetivos, se antojaba fundamental reorientar las herramientas de mercado convencionales para adaptarlas a la realidad del mercado, mejorar los instrumentos de gestión de crisis y la posición de los agricultores en la cadena de valor agroalimentaria, donde recordemos, son el eslabón más débil.

Se reconocía así, por primera vez a nivel comunitario y para todos los sectores agrícolas y ganaderos, la necesidad de dar un paso más y avanzar en el equilibrio de la cadena a través de un marco de cooperación sectorial y de relaciones estables entre los distintos agentes. La experiencia adquirida con las medidas del conocido como “Paquete lácteo” puestas en marcha unos años antes, en 2012, serviría de punto de partida para el análisis y reflexión para iniciar los debates y valorar la oportunidad de regular en la Unión Europea las relaciones y la negociación contractual.

Estos fueron los pilares sobre los que se construyó el nuevo Reglamento#1 que regula la organización común de mercados de los productos agrarios, en adelante OCMA, manteniendo su esencia y estructura original que deriva, como es bien conocido, de la fusión y de un primer intento de armonización en una única norma en el año 2007 de todos los reglamentos sectoriales con medidas de mercado específica y que en ocasiones ofrecían soluciones diferentes para problemas análogos en los distintos sectores. La conocida como OCM Única.  

Es por tanto, y desde un punto de vista presupuestario, “el hermano pobre” de la PAC, frente a los pagos directos antes mencionados y al segundo pilar de la PAC, el desarrollo rural, pero de vital importancia para la rentabilidad de las explotaciones agrarias, en particular para aquellos que no disponen de pagos directos específicos ya que comprende una importante batería de medidas para todos los sectores con la suficiente subsidiariedad para que los Estados miembros las puedan adaptar a sus características y diversidades productivas y a su realidad nacional. Es decir, debemos ser conscientes de que la PAC no son solo las ayudas directas, sino que los aspectos relacionados con el equilibrio de los mercados, con hacer frente a la volatilidad, mantener unos precios razonables a los productores y equilibrar la cadena de valor son cuestiones fundamentales para la competitividad de nuestra agricultura tanto a nivel nacional como internacional.

Dentro del contexto de la reforma de la PAC, el paquete dedicado a las medidas de los mercados agrarios se ha visto envuelto en el mismo proceso de negociación que el de pagos directos, del que se trata específicamente en otro artículo dentro de este mismo número de la revista.

La propuesta de reforma de la PAC que incluye a estas medidas de mercado, por tanto, fue dada a conocer por la Comisión Europea en octubre de 2011 y han sido más de tres años y medio de negociaciones que se han visto igualmente condicionadas por la negociación del Marco Financiero Plurianual (MFP) y por la aplicación por primera vez del procedimiento de codecisión entre el Parlamento Europeo y el Consejo en aplicación del Tratado de Lisboa.

Sin embargo, hay que reconocer que, aunque con mejoras y ajustes, los cambios y modificaciones en las medidas de mercado existentes en el reglamento finalmente aprobado han sido, en líneas generales, mucho menores si los comparamos con los cambios que han sufrido los pagos directos, por lo que la atención durante el proceso de reforma de la nueva PAC se ha centrado en este último aspecto del primer pilar de la misma. 

La nueva OCMA no elimina los mecanismos de gestión tradicionales, sino que consolida y refuerza las medidas que forman parte de la red de seguridad de los mercados agrarios, intervención pública y almacenamiento privado, cuya finalidad es evitar cualquier perturbación o desequilibrio de mercado.

En este sentido, mantienen la práctica totalidad de productos elegibles de cara a la intervención pública, incrementando incluso las cantidades y períodos de intervención en algunos casos, como el de los productos lácteos, y mejorando las condiciones de revisión de los precios de referencia que la desencadenan o que sirven de base para fijar los precios de compra. Además, aumenta la lista de productos objeto de almacenamiento privado#2 incluyendo un mayor número de factores a tener en cuenta para poner en marcha esta ayuda entre los que se encuentra, por primera vez, la evolución de los márgenes y costes de producción, factores estos que más allá del precio percibido por el producto son los que determinan la rentabilidad de las explotaciones.

No obstante, si a pesar de estas medidas de la red de seguridad ocurriera una crisis en los mercados agrarios, la actual OCMA recoge una serie de medidas excepcionales de actuación, que antes se encontraban dispersas y solo aplicables para algunos sectores, que permitirán actuar de una manera rápida y eficaz para paliar los efectos de ese desequilibrio de mercado sea cual sea su origen: crisis de precios, otros factores de mercado, enfermedades animales o vegetales y pérdida de confianza de los consumidores. Este enfoque común para atender situaciones análogas de crisis en todos los sectores, resulta uno de los valores añadidos más importantes de esta reforma. La anterior OCM única, en síntesis, se configuró mediante la “recolección” en un único reglamento de medidas específicas de cada sector, que se había, a su vez, ido configurando con el devenir de cada uno de ellos. Es por eso por lo que las medidas posibles a adoptar ante un desequilibrio de mercado, por ejemplo, no eran iguales para todos los sectores.

Las restituciones a la exportación, en cumplimiento de los compromisos de la Unión Europea con la Organización Común de Comercio (OMC), se mantienen como herramienta de gestión de crisis para situaciones muy concretas y en particular en aquellas relacionadas con perturbaciones o desequilibrios graves de los mercados. Por otra parte, dentro del presupuesto de la PAC, se ha creado una reserva de crisis, con una dotación cercana a los 400 millones de euros anuales procedentes de una retracción de fondos de los pagos directos, que podría utilizarse para hacer frente a situaciones de este tipo, siempre que no hubiera fondos disponibles dentro de la rúbrica PAC y un Acuerdo Comunitario Interinstitucional lo autorizara.

Precisamente, estas medidas de crisis han sido las primeras medidas de la nueva OCMA que han tenido oportunidad de ser evaluadas, debido a una circunstancia de carácter geopolítico que nada tiene que ver con el sector agrario, el denominado veto ruso. Así, la prohibición decretada por las Autoridades Rusas a la importación de determinados productos agrarios europeos el mes de agosto de 2014 y prorrogada recientemente un año más, hasta agosto de 2016, puso a prueba la eficacia y flexibilidad de las medidas previstas, de tal modo que la Comisión Europea y los Estados miembros pudieron actuar con carácter inmediato en los sectores más afectados como las frutas y hortalizas y el lácteo, y a medio plazo en el sector de la carne de porcino.

 Finalmente y si llegado el caso, ni la red de seguridad ni las medidas de crisis fueran capaces de equilibrar el mercado, en caso de graves perturbaciones, con carácter temporal (máximo seis meses), la Comisión podrá autorizar una excepción en la normativa de competencia para que el propio sector, a través de las Organizaciones de Productores o de las Organizaciones Interprofesionales reconocidas, participe en la gestión de la crisis de mercado mediante acciones tales como retirada de productos o distribución gratuita de los mismos, almacenamiento de mercancías por operadores privados o medidas de promoción conjunta.

En lo que a los sistemas de limitación de la producción se refiere, el actual sistema de cuotas para el sector del azúcar se ha prorrogado hasta el año 2017, frente a la propuesta inicial de la Comisión que mantenía 2015 como el año de finalización del régimen de cuotas, para permitir que el sector remolachero y el sector azucarero en su conjunto dispongan de un periodo suficiente para poder acometer de una manera suave la transición hacía la futura liberalización del sector y completen su adaptación al mercado En cuanto a los derechos de plantación del vino se han sustituido por un sistema de autorizaciones de plantaciones de vid a partir de 2016 y que estará vigente hasta 2030, con el objetivo de asegurar un crecimiento ordenado de las plantaciones de vid.

Tampoco los programas de apoyo específicos para determinados sectores centraron los debates de la pasada reforma. De hecho, las disposiciones y los requisitos existentes para los Programas Operativos de frutas y hortalizas que constituyan las Organizaciones de Productores (OPs), el programa del apoyo al vino, los programas apícolas y los programas para el suministro de leche y fruta en los centros escolares#3 permanecen prácticamente idénticos en la nueva OCMA.

Sin embargo, sí se deben destacar ciertas mejoras como el reforzamiento del papel de las Asociaciones de OPs de frutas y hortalizas al permitir que tengan un fondo operativo propio y presenten su propio programa operativo, o el aumento de los fondos para los programas de fruta escolar y el incremento de su porcentaje de cofinanciación. También se cuentan como mejoras la revisión de las medidas del programa de apoyo al vino para incluir la promoción en los Estados miembros de la UE, con el fin de informar a los consumidores sobre el consumo responsable de vino y los sistemas de denominaciones de origen e indicaciones geográficas de la Unión, manteniendo la promoción, ya existente, en terceros países, con el fin de mejorar su competitividad. Igualmente, la inclusión de las inversiones en innovación y la reestructuración en caso de arranque obligado por problemas fitosanitarios en el marco de la medida de reestructuración y reconversión de viñedo.

Por último pero, como ya adelantábamos anteriormente, quizá lo más relevante de la reforma en el ámbito de las medidas de mercado, destaca el importante avance que la nueva OCMA realiza en el equilibrio de la cadena de valor, en la mejora de la posición de los agricultores y que puede suponer un cambio en el modo de relacionarse el productor y la industria.

El nuevo Reglamento impulsa la creación de Organizaciones de Productores para todos los sectores#4 como figuras clave para la cooperación sectorial con un importante abanico de finalidades y unas condiciones de reconocimiento uniformes. Se reconoce así que “las organizaciones de productores y sus asociaciones pueden desempeñar una función muy útil en la concentración de la oferta y en la mejora de la comercialización y planificación, así como para adaptar la producción a la demanda, optimizar los costes de producción y estabilizar los precios a la producción, llevar a cabo investigaciones, fomentar las practicas correctas y prestar asistencia técnica, gestionar los productos derivados y administrar los instrumentos de gestión de riesgo, contribuyendo así a fortalecer la posición de los productores en la cadena alimentaria”. Sin olvidar a las Organizaciones Interprofesionales como figuras que habrán de vincular a todos los operadores de la cadena de valor aumentando la eficiencia y eficacia de la misma mediante el desarrollo de una serie de actividades en común y fomentando las mejores prácticas y la transparencia en el mercado.  

Asimismo, algunos sectores como el aceite de oliva, el vacuno de carne y los cultivos herbáceos, se benefician también de la posibilidad de negociar en común los términos de los contratos por parte de las Organizaciones de Productores reconocidas. Antes de la reforma, solo el sector lácteo contaba con esta posibilidad, por lo que el avance sobre este aspecto es muy relevante ya que supone una excepción a la aplicación de la normativa de competencia, cuestionada por las Autoridades Europeas de competencia que están en estos momentos elaborando unas Directrices para su aplicación que verán la luz a finales de año.

Tras este breve repaso a la evolución reciente de las herramientas de mercado de la PAC, podríamos concluir que estos mecanismos se han consolidado y adaptado para hacer frente a los retos previstos de seguridad alimentaria, volatilidad de precios y crisis económica y serán las medidas que tanto a corto como medio y largo plazo determinen en buena parte la rentabilidad de las explotaciones agrarias minimizando, o relativizando al menos, la dependencia de las mismas de los pagos directos.