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Para una organización como Oceana, centrada en la conservación marina, la reforma de la Ley de Parques Nacionales ofrece una serie de interesantes posibilidades que pueden proporcionar nuevos instrumentos de protección de los océanos. En primer lugar, permite la modificación de un artículo que propiciaba una interpretación cicatera según la cual los mares adyacentes a un parque nacional no constituían un “terreno”, y por ello, no podían ser incluidos en una propuesta de ampliación del mismo. Por otra parte, la nueva redacción de la ley favorece la creación de parques nacionales exclusivamente marinos, una posibilidad de la que en la práctica se carecía hasta la actualidad, y que si se utiliza adecuadamente representará un importante salto cualitativo y cuantitativo en la protección de los mares que rodean nuestro país. 

Un tema distinto es el que representan las reticencias de algunas comunidades autónomas ante el intento del gobierno central de recuperar, con la modificación de la ley, cierto nivel de competencias en los parques nacionales. Durante muchos años compartimos la premisa de que aquello que, por proximidad geográfica, se conoce y se estima, se protege mejor por parte de los poderes políticos más cercanos. Ese axioma se ha mostrado absolutamente falso. Lo hemos visto claramente en las cuestiones urbanísticas en la España de las autonomías y el municipalismo. Las probablemente legítimas necesidades económicas de las administraciones públicas y las menos legítimas ambiciones personales y empresariales, la corrupción, el caciquismo, el populismo y la voluntad de obtener votos han mostrado estar muy por encima de la estima entrañable a los espacios naturales, el paisaje y la historia. En menor grado, algo así ha pasado con los parques nacionales. Sin ser sospechosos de favorecer un estado centralista, sí que debemos poder reclamar un cierto nivel de coordinación, unas garantías presupuestarias y una calidad de gestión en toda la red de parques nacionales, que no pueden estar en manos de las veleidades del consejero autonómico de turno. Incluso en países muy descentralizados, como los Estados Unidos, las joyas de la corona de sus espacios naturales, reunidos en su red de parques nacionales, son gestionados de forma federal. En Europa, los conservacionistas estamos tristemente comprobando que los mejores aliados de la conservación de nuestros espacios y recursos naturales son lo que solíamos llamar los “burócratas” de Bruselas. Aquellos que no tienen ni representan intereses inmediatos y a corto plazo en los mismos.

De todo esto hablaremos más adelante con más detalle, pero antes de entrar en un análisis más en profundidad de la reforma de la ley de parques nacionales desde el punto de vista de una organización de conservación marina, conviene pasar revista a la situación actual de los mares de nuestro país. 

En el ámbito comunitario, tenemos la Red Natura 2000, formada por lugares de importancia comunitaria (LIC) y sus epígonos, las zonas de especial conservación (ZEC), junto a zonas de especial protección para las aves o ZEPA. Se conforma así una gran red europea de espacios protegidos, que ha llegado a convertirse en la de mayor envergadura del planeta.  

En el ámbito estatal y como principal figura de protección, tanto terrestre como marina, encontramos los Parques Nacionales. Éstos, junto a otras muchas figuras de protección de muy variada índole, desde parques naturales a monumentos, parajes y un largo etcétera que puede variar según nos desplazamos por la geografía española, conforman la red de espacios naturales protegidos de España. Todas estas figuras se han declarado con un objetivo común, la conservación de la naturaleza dando cumplimiento a lo establecido en las leyes de Parques Nacionales y del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, ambas en vigor desde 2007. Paralelamente tenemos, centrada en el mar, la Ley de Protección del Medio Marino, de 2011. Se trata de la normativa española que transpone la gran directiva comunitaria para la gestión del mar, la Directiva Marco de la Estrategia Marina, cuyo objetivo es la consecución de un buen estado ambiental del mar, mediante la mejor gestión posible de los usos que hacemos del mismo. Esta ley crea la Red de Áreas Marinas Protegidas, de la que a día de hoy forman parte El Cachucho y una lista de áreas protegidas de Canarias. Esta red se encuentra en desarrollo, pues es bastante reciente, y pretende aunar todas las figuras de protección tan variadas que encontramos en nuestras aguas para conformar una red coherente, incluyendo además nuevas zonas que podrían ya declararse directamente bajo la exclusiva denominación de Área Marina Protegida.  

Bien, con todas estas cartas en la mano, afrontamos un potente compromiso internacional ante el Convenio de Diversidad Biológica de Naciones Unidas, que exige a los Estados aumentar la superficie marina protegida hasta alcanzar como mínimo un 10% antes de 2020. Y, aunque suene lejano, se trata ya de una carrera contrarreloj. Exactamente, el objetivo es el siguiente: “Para 2020, al menos el 17 por ciento de las zonas terrestres y de aguas continentales y el 10 por ciento de las zonas marinas y costeras, especialmente aquellas de particular importancia para la diversidad biológica y los servicios de los ecosistemas, se conservan por medio de sistemas de áreas protegidas administrados de manera eficaz y equitativa, ecológicamente representativos y bien conectados y otras medidas de conservación eficaces basadas en áreas, y están integradas en los paisajes terrestres y marinos más amplios”. Así lo dice exactamente la Meta 11 de una serie de objetivos establecidos por Naciones Unidas en el marco del mencionado convenio, para detener la acelerada pérdida de biodiversidad en todo el mundo.  

A este respecto podemos decir que España está, aunque con un notable e injustificable retraso, “haciendo los deberes”, siendo el Estado Miembro que más superficie terrestre aporta a la Red Natura 2000, superficie que representa la cuarta parte del territorio español declarado bajo la figura de LIC. En cambio, lo que ocurre en el mar, como podemos imaginar, no es tan satisfactorio. En este ámbito no alcanzamos el 1% de superficie protegida (0.87% declarado como LIC), es decir, que más de un 99% de la superficie marina española carece de protección. Debido a esta situación, y bajo la atenta mirada de Oceana y otras organizaciones no gubernamentales, en los últimos años se están realizando notables esfuerzos por cumplir con los objetivos internacionales de conservación marina, con las directivas europeas y la legislación nacional. Podemos decir que desde la Administración central se están llevando a cabo grandes avances en este sentido, materializados por ejemplo, entre otros, en dos grandes proyectos: el LIFE + INDEMARES y el Inventario Español de Hábitats y Especies marinos (IEHEM).

El primero de estos proyectos, INDEMARES, prácticamente finalizado, va a suponer la inminente protección, bajo la figura de LIC, de diez áreas marinas de gran riqueza natural. Entre ellas, encontramos montañas y montes sumergidos, cañones o fondos detríticos y muchos más, España contará así, antes del próximo verano según lo previsto, con nueva superficie marina protegida. Exactamente, un 3.68% más de nuestras aguas pasarán a la Red Natura 2000 bajo la figura de LIC, que sumado a lo actualmente protegido nos lleva a que un total 4.5% de los fondos marinos españoles serán gestionados para su conservación.

En cuanto al segundo proyecto, IEHEM, está conformado a su vez por dos elementos. Por un lado, la lista patrón de hábitats marinos, finalizada y publicada en 2013 tras haber clasificado y descrito casi un millar de hábitats marinos españoles. Por otro, la lista patrón de especies marinas, que permanece aún pendiente de elaboración. Sin duda, el inventario es una herramienta que posibilitará la mejor selección y gestión de las áreas marinas que deben estar protegidas. Ambos proyectos han generado una enorme cantidad de información útil sobre los fondos marinos españoles, incluidas zonas de profundidad, de la que años atrás se carecía. Comprobamos con ello que la biodiversidad que nos rodea, más allá de los 40 o 50 metros accesibles mediante buceo, es enorme.  

Pero la superficie marina de nuestro país es de más de un millón de kilómetros cuadrados, frente a 500 mil de tierra firme. Es decir, tenemos el doble de superficie marina que terrestre. A esto hay que añadir que en el mar, contamos con una biodiversidad que se muestra tanto o más rica que la emergida. Sin embargo,  aun así, tanto en la Red de Parques Nacionales como en la Red Natura 2000 u otras figuras de protección que aplican las Comunidades Autónomas, la protección marina es, de lejos, mucho menor que la terrestre.  

Respecto a la Red de Parques Nacionales, vemos que solo tres -Cabrera en Baleares, Doñana entre Huelva y Sevilla e Islas Atlánticas en Galicia- incluyen superficie marina dentro de sus límites. Aunque debemos decir que esta parte marina representa solo un tercio de la superficie total que ocupan estos tres parques y apenas un 5.5% de la superficie total de la red. De ellos, el mayor es el Parque Nacional de Doñana, uno de los humedales costeros más diversos y mejor conservados de Europa. Por ser precisamente un espacio costero, la dinámica de sus ecosistemas está inevitablemente ligada al mar. El espacio natural cuenta con casi 55.000 hectáreas declaradas bajo la figura de Parque Nacional y se trata del cuarto Parque Nacional declarado en España, pero el primero en incluir parte marina, denominada “zona de protección del mar litoral”. Lamentablemente, esta franja marina es de proporciones muy reducidas, que representan menos de una décima parte de la superficie total del parque y cuya función es servir más bien como zona de amortiguación costera que para la conservación de estos ecosistemas marinos.

En segundo lugar, cuatro archipiélagos atlánticos, Cíes, Ons, Sálvora y Cortegada, conforman otro de los parques con superficie marina. Aquí, de sus casi 8500 hectáreas, unas 7300 son marinas, por lo que nos encontramos con una buena porción de mar protegido, donde el medio marino debe protegerse y gestionarse con el objetivo de su conservación y recuperación.

Por último, nos encontramos con Cabrera, un archipiélago puramente mediterráneo, situado al sur de Mallorca y formado por 19 islotes. Parque Nacional desde 1991, también ligado a islas al igual que en el caso anterior, este parque protege una superficie protegida marina de 8703 hectáreas, siendo su superficie total de 10021 hectáreas. Cuenta por tanto con mayor superficie marina que Doñana y algo superior a las Islas Atlánticas. Es, así, la mayor superficie marina protegida por la Red de Parques Nacionales de España y, sin duda, se conservan aquí unos de los fondos marinos más ricos y diversos del Mediterráneo español e incluso del Mediterráneo en su totalidad.

En números totales y como acabamos de ver, son tres de quince los Parques Nacionales con superficie marina y en ellos, ésta representa tan solo un tercio de su superficie protegida, frente a otros dos tercios que son terrestres. Como hemos visto también, para la envergadura total de la red, el porcentaje de superficie marina desciende vertiginosamente, resultando en un escaso 5.5%, una cifra que ni remotamente guarda proporción con la relación entre superficie terrestre y marina de nuestro país. Por otro lado, en cuanto a fechas, Doñana, Cabrera e Islas Atlánticas se declararon en 1969, 1991 y 2002 respectivamente. Y su parte marina nunca se ha ampliado. Ha pasado así más de una década sin que se haya añadido una sola hectárea marina a la Red de Parques Nacionales. Pero no se trata tan sólo de un asunto de cantidades, sino también de calidades, es decir, de la variedad de ecosistemas que se encuentran protegidos. La Ley de Parques Nacionales lista 13 sistemas naturales marinos españoles que deben estar representados en la red. Así lo establece la legislación: 

1. Sistemas asociados a emanaciones gaseosas submarinas

2. Fondos detríticos y sedimentarios

3. Bancos de corales profundos

4. Fondos de maërl

5. Comunidades coralígenas

6. Praderas de fanerógamas marinas

7. Áreas pelágicas de paso, reproducción o presencia habitual de cetáceos o grandes peces migradores

8. Grandes montañas, cuevas, túneles, y cañones submarinos

9. Comunidades singulares de grandes filtradores: esponjas, ascidias y briozoos

10. Comunidades de algas fotófilas o laminariales

11. Comunidades de sustrato duro con poblamientos algares fotófilos o esciáfilos

12. Veriles y escarpes de pendiente pronunciada

13. Bajos rocosos

Las actuales dimensiones de los fondos protegidos de Doñana, Cabrera o Islas Atlánticas no pueden dar cobertura a este elenco de sistemas naturales, representando tan solo algunos de ellos y, como hemos visto, con una superficie demasiado escueta en comparación con la envergadura de la protección en tierra. Apuntaremos, además, que los Parques Nacionales marinos, exclusivamente marinos, no existen en España. Con más de un millón de kilómetros cuadrados de mar territorial, resulta imposible conseguir una red coherente y efectiva si no se declaran Parques Nacionales marinos, que den cobertura a las zonas más profundas y alejadas de la costa, que también forman parte de la riqueza natural española y que está siendo ignorada por este sistema de áreas protegidas. INDEMARES ha avanzado en este sentido, solventando esta carencia que también existía en la Red Natura 2000 española y haciéndonos ver que la gestión del mar profundo es posible y, sobre todo, necesaria. Todo lo aprendido debería ser aplicado a la Red de Parques Nacionales, para darle la consistencia, coherencia y representatividad de la carece en estos momentos, en su lado marino.

Así, debido a la escasa superficie marina protegida, la deficiente representatividad de algunos sistemas naturales marinos y la ausencia de zonas profundas y alejadas de la costa, nos encontramos ante un incumplimiento de la actual Ley de Parques Nacionales que debemos solventar. La reforma que el gobierno ha planteado de la ley posibilita, en parte, la consecución de estos objetivos.  

Tales intenciones han provocado numerosos comentarios y declaraciones de particulares y profesionales, administradores y gestores, a través de todas las vías mediáticas posibles, muchos de ellos opuestos a la recuperación del control por parte de la Administración central y del incremento en la apertura de estos santuarios de la naturaleza a la nunca inocua actividad empresarial.  

Las Comunidades Autónomas que se han posicionado más firmemente en contra de ceder parte del poder sobre estos espacios que un día recibieron son Andalucía, con Sierra Nevada y Doñana bajo su tutela; Asturias, como responsable, junto a León y Cantabria, de la gestión de Picos de Europa; y Cataluña, que gestiona Aigüestortes i Estany de Sant Maurici.  

En cuanto a nuestros compañeros de varias organizaciones conservacionistas, la mayoría ha argumentado que no es necesario reformar la ley, sino enmendar las deficiencias de la actual en vigor, para evitar con ello los posibles “daños colaterales” que en cualquier revisión de normativa puede llevar a retroceder más que avanzar, en este caso, en la conservación del patrimonio natural. En particular, muestran un justificado recelo ante las consecuencias que pueda acarrear la apertura de cualquier espacio natural a más, quizá demasiada, actividad empresarial. Nunca una actividad humana puede ser 100% inofensiva con el medio, en particular cuando su desarrollo conlleva beneficios económicos. Eso todos lo sabemos. Ante las críticas, el Ministerio de Medio Ambiente ha defendido su reforma y rebatido las quejas referidas a la invasión de competencias,  justificando claramente la necesidad de  recuperar una parte del control perdido.  

Debemos recordar aquí que en 2006, cuando comenzaron a producirse los traspasos de la gestión de los Parques Nacionales a las Comunidades Autónomas correspondientes, todas las organizaciones conservacionistas mostraron su preocupación por los riesgos que ello representaba para la conservación de los mismos. Con el paso de los años, hemos podido ver cómo buena parte de aquellos temores se han visto confirmados. Lamentablemente, observamos desde hace años la falta de homogeneidad en la calidad de la gestión de unos parques respecto a otros. Observamos también una asombrosa caída en picado de los presupuestos que  realmente se invierten en los parques, así como la vulnerabilidad de los gestores y políticos correspondientes a las presiones locales, lo que está perjudicando gravemente su buen estado ambiental, echando por la borda enormes esfuerzos de gestión e investigación para su conservación. El caso de Cabrera es un paradigma de esta situación. Ante esta circunstancia, no podemos sino estar, al menos parcialmente, de acuerdo con el argumento del Ejecutivo de reforzar de nuevo su papel en el control de la gestión.  

Debemos por tanto, sin esperar más, crear nuevas áreas marinas protegidas y dirigir los usos que hacemos del mar y sus recursos hacia la sostenibilidad, para prevenir y revertir situaciones como el agotamiento de caladeros por sobrepesca, la contaminación de las aguas por vertidos o la destrucción de ecosistemas sensibles y esenciales. Sin ir más lejos, en los alrededores de los Parques Nacionales con parte marina que ya existen, encontramos numerosos sistemas naturales de relevancia, muchos de ellos mencionados en la Ley de Parques Nacionales, cuya protección Oceana lleva años reclamando. Frente a la escueta milla marina de Doñana aparecen intercalados, entre bancos de arena y fangos, lajas rocosas cargadas de corales árbol y corales anaranjados, esponjas y ascidias, que Oceana ha investigado y propuesto para su protección como uno más del conjunto de ecosistemas que conforman la complejidad y riqueza de Doñana. En el exterior de la actual zona marina del parque nacional de las Islas Atlánticas existen varios bajos rocosos, con gran diversidad de esponjas y abundancia de corales amarillos, gorgonias y otras especies relevantes que deberían estar igualmente protegidas. Y finalmente Cabrera, en cuyos alrededores existe un impresionante arrecife coralígeno, el Fort d’en Moreu, que está siendo destrozado por la pesca de arrastre ilegal, con toda impunidad e incluso con la complicidad de la administración autonómica y central.. Junto a este arrecife, se hallan además frondosos bosques de laminarias mediterráneas, zonas de puesta de calamar y otras especies de interés comercial, así como un gran escarpe, el de Emile Baudot, que estando tan cerca de las islas, lleva el lecho marino hasta profundidades superiores a los 2000 metros, albergando multitud de especies y hábitats característicos. Todo ello hace de este lugar uno de los más relevantes e ideales para su inclusión en la red.

Precisamente, a raíz de estas campañas emprendidas por Oceana para la ampliación de la superficie marina de estos tres Parques Nacionales, nos dimos cuenta de que la redacción de uno de los artículos la Ley de Parques Nacionales hacía jurídicamente imposible este objetivo. Concretamente, el Artículo 14, sobre la modificación de los límites de estos espacios protegidos, dice que “podrán incorporarse a un Parque Nacional terrenos colindantes al mismo”, siendo el problema el uso del término “terrenos”. Así, solicitamos la modificación de este artículo, cosa que vemos reflejada en la nueva ley. Ahora, en este Artículo 14, que pasa a ser Artículo 11 en la nueva ley, leemos “espacios terrestres o marinos”. Encontramos por tanto aquí un punto a favor de la reforma, siendo como somos una organización conservacionista centrada en la conservación del mar, viendo este paso como un acercamiento hacia la preciada ampliación hacia el mar, lo que solucionaría parte de algunas de las carencias de la red que exponíamos anteriormente. 

Otro punto a favor de la reforma, como introducíamos al principio de este artículo es, hablando exclusivamente desde el punto de vista concerniente al mar y basándonos en nuestra experiencia, el fortalecimiento del papel del OAPN en el control de la red. Como investigadores y defensores del mar, somos testigos directos de la deficiente gestión en que están sumidos los parques, algunos tan emblemáticos como Cabrera. Desde Oceana hemos solicitado, a modo de alegación a la reforma, que la nueva ley contemple el establecimiento de un mecanismo de control riguroso que permita al OAPN, como organismo responsable de la coherencia y efectividad de la red, el control del presupuesto del Estado destinado a los parques que manejan las Comunidades Autónomas, y muy especialmente la parte del mismo que anualmente destina el propio OAPN a la red en general y a cada parque en particular.  

En cuanto a la apertura de los parques a nuevas actividades empresariales, conviene apuntar que, tal y como hemos hecho notar en nuestro escrito sobre las alegaciones a la reforma, consideramos necesaria la inclusión en dicho el texto de una mención explícita a la aplicación del principio de precaución, el cual debe prevalecer ante cualquier autorización de actividad en el parque, especialmente en aquellas que puedan suponer un impacto desfavorable en el estado de conservación del mismo. El deber de conservación de estos lugares nunca debe ponerse en entredicho y afortunadamente, no se trata sólo de un deber moral y lógico, sino de un deber legal, ya que así está establecido por normativa ambiental.  Por tanto, insistimos en la relevancia de la aplicación de este principio en este proceso.  

No hemos tratado en detalle muchos de los elementos que están haciendo de esta reforma una fuente de controversia, por exceder el ámbito de actuación de Oceana. Por ello hemos centrado nuestros comentarios en el impacto para la conservación del mar y sus recursos, y diremos que, siempre que se tengan en cuenta todas las alegaciones presentadas, la reforma, vista exclusivamente desde el mar, podría ser positiva.