Auditoría de carácter especial sobre la información de contagios y órdenes sanitarias por COVID-19
AUD-293 #ReporteCGR N.º 1
5 de enero de 2021
15 minutos de lectura
Proceso de recopilación de datos sobre contagios y órdenes sanitarias: mejoras para garantizar información oportuna y sistemática
Generalidades
Objetivo
Determinar si el proceso de recopilación, procesamiento y comunicación de la información de contagios y órdenes sanitarias de la enfermedad por COVID-19 se realiza conforme al marco regulatorio aplicable con el propósito de resguardar la integridad del personal de salud y garantizar la continuidad del servicio. Por su parte, este primer reporte tiene como finalidad comunicar las condiciones susceptibles de mejora que se identificaron en el proceso de recopilación de esa información.
Alcance y período
En este reporte se detallan los resultados del análisis del proceso de recopilación de la información de contagios y órdenes sanitarias de la enfermedad por COVID-19 realizado por el Sistema Nacional de Vigilancia de la Salud (SINAVIS)[1] del Ministerio de Salud. Dicho análisis consideró los aspectos detallados en la Figura N.° 1:
Figura N.º1
Proceso de recopilación de información de contagios y órdenes sanitarias
El período evaluado comprendió entre el 6 de marzo y el 20 de septiembre de 2020, el cual puede ampliarse en los casos que se estime necesario. Este es el primer reporte de la Auditoría; durante el proceso de fiscalización se emitirá un informe final.
Relevancia
La emergencia sanitaria provocada por el COVID-19 ha generado una serie de retos importantes en el resguardo de la integridad del personal de salud y la continuidad del servicio, entre ellos, la necesidad de contar con información del área de vigilancia epidemiológica sobre los contagios y las órdenes sanitarias, indispensable para el proceso de toma de decisiones y el establecimiento de medidas. En ese sentido, es relevante la definición e implementación de mecanismos de articulación entre los actores involucrados para la recopilación de esa información en procura de garantizar su disponibilidad, integridad y confiabilidad, máxime cuando el volumen de esa información crece diariamente.
Adicionalmente, estos datos son insumo para proteger y mejorar la salud de la población, así como controlar la propagación de la enfermedad tanto en las personas como en los funcionarios que se encuentran en primera línea de atención de la emergencia, de forma tal que se puedan tomar las medidas necesarias y oportunas, que garanticen su seguridad y consecuentemente la continuidad del servicio.
Marco contextual
El Ministerio de Salud es responsable de la función de vigilancia de la salud pública la cual se encuentra regulada mediante el Reglamento de Vigilancia de la Salud, que establece la obligación de contar con información oportuna y veraz; así como, de definir e implementar estrategias y mecanismos que permitan articular, de forma efectiva a los actores que participan en el proceso de recopilación de la información sobre el estado de salud de la población ante la emergencia sanitaria.
Dicho Ministerio se encuentra a cargo de consolidar y utilizar los datos sobre casos confirmados, sospechosos o probables como parte del proceso de vigilancia de la enfermedad COVID-19. Asimismo, en caso de sospecha o confirmación de la enfermedad tiene la potestad[2] de ordenar las medidas necesarias para evitar su propagación -orden sanitaria - la cual se emite a personas que ingresen al país; así como, a personas residentes en el territorio nacional clasificadas como sospechosas, probables o confirmadas y a sus contactos[3]. En la Figura N.° 2, se muestra el flujo del proceso para la recopilación de la información sobre contagios y órdenes sanitarias.
Figura N.º 2
Flujo de recopilación de información sobre contagios y órdenes sanitarias
Fuente: Elaboración CGR, con base en información proporcionada por el Ministerio de Salud.
Áreas de mejora identificadas
La Contraloría General determinó que el Ministerio de Salud como responsable de la vigilancia de la salud pública ha definido e implementado acciones para el procesamiento de la información de contagios y órdenes sanitarias por COVID-19. En ese sentido, para la articulación de los actores; así como, la definición de medios y herramientas se utiliza el Reglamento de Vigilancia de la Salud y se emitieron los Lineamientos Nacionales para la Vigilancia de la enfermedad COVID-19, mediante los cuales se establece el proceso de vigilancia del evento y notificación obligatoria para las entidades en donde se brinda atención directa e indirecta de las personas, en los servicios de salud públicos y privados, así como en los tres niveles de gestión del Ministerio.
Además, para agilizar la notificación de las órdenes sanitarias se realizó una reforma[4] al artículo 160 de la Ley General de Salud N° 5395 que permite su notificación electrónica, dado que al inicio de la pandemia era de forma personal. Asimismo, se emitieron los Lineamientos generales para el seguimiento y levantamiento de actos administrativos (orden sanitaria) de aislamiento domiciliar por COVID- 19 y ante el incremento en el número de casos se ha facultado al Ministerio de Seguridad Pública, al Ministerio de Justicia y Paz y a la Dirección General de Migración y Extranjería para emitir y notificar[5] esas órdenes.
No obstante, resulta oportuno informar a ese Ministerio sobre las condiciones identificadas, en cuanto al proceso que ejecuta actualmente para la recopilación de la información sobre contagios y órdenes sanitarias, con el fin de propiciar acciones correctivas que le permitan a la Administración tomar decisiones oportunas en procura de los resultados esperados respecto a la atención de la emergencia sanitaria, el resguardo de la integridad del personal de salud y garantizar la continuidad del servicio:
El proceso de recopilación de los datos sobre contagios y órdenes sanitarias requiere mejoras para garantizar información oportuna y sistémica
El jerarca y los titulares subordinados deben asegurar razonablemente que los sistemas de información contemplen los procesos requeridos para recopilar, procesar y generar información que responda a las necesidades de los distintos usuarios. Además, establecer los procesos necesarios para asegurar que la comunicación de la información se da a las instancias pertinentes y en el tiempo propicio de acuerdo con las necesidades de los usuarios mediante canales de comunicación que permitan trasladar la información de manera transparente, ágil, segura, correcta y oportuna, a los destinatarios idóneos dentro y fuera de la institución. Para ello, es relevante la implementación de mecanismos que aseguren que la información que se comunica resguarde las características de calidad y sea trasladada bajo las condiciones de protección apropiadas, según su grado de sensibilidad y confidencialidad[6].
Asimismo, en el Reglamento de Vigilancia de la Salud, N°40556 se dispone que el Sistema Nacional de Vigilancia de la Salud, será un medio estratégico para el análisis de la situación, gestión, planificación, definición de políticas que propicie la toma de decisiones basadas en hechos. Con información de cobertura nacional, segura, confiable, oportuna y de fácil acceso de acuerdo con los roles establecidos. Además, en el citado Reglamento y en los Lineamientos generales para el seguimiento y levantamiento de actos administrativos (orden sanitaria) de aislamiento domiciliar por COVID-19, se establece como responsable de la producción de información a la Dirección de Vigilancia de la Salud, quienes deben velar por su intercambio y manejo en tiempo real para reportar los eventos de notificación inmediata.
No obstante, del análisis del proceso para la recopilación de los datos de los casos confirmados de COVID-19 y sus contactos se determinó que la labor diaria para unificar esa información implica que el personal de Vigilancia de la Salud realice procesos de depuración, integración y extracción en los diferentes reportes recibidos, para consolidar los datos mediante hojas de cálculo en formato Excel. Esto aumenta los riesgos asociados a la seguridad de la información vinculados con su integridad, ya que el proceso es susceptible al error humano; la disponibilidad, debido a los tiempos que se requieren para su preparación; así como la confidencialidad, en razón de la cantidad de funcionarios que intervienen en el proceso. A continuación el detalle de las situaciones identificadas:
a) El incremento de casos a partir de la semana epidemiológica 25 (14 al 20 de junio de 2020), implicó un aumento en la complejidad de la recopilación[7] de la información ya que el Ministerio diariamente debe depurar y consolidar en formato Excel los datos de los casos confirmados remitidos mediante correo electrónico por los entes privados con la intervención de 82 áreas locales, 9 áreas regionales y la Dirección de Vigilancia de la Salud; además, se recibe el reporte del Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (INCIENSA) y de otros laboratorios privados, así como los casos confirmados por nexo epidemiológico que recopila la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) en ese mismo formato. Posteriormente, la Dirección consolida en Excel el detalle de casos a nivel nacional que se utiliza para el reporte epidemiológico (ver Figura N° 3).
Figura N.° 3
Proceso de recopilación de información de contagios
Fuente: Elaboración CGR, con base en información suministrada por el Ministerio de Salud.
b) Los datos de casos confirmados de COVID-19 y sus contactos - de notificación obligatoria[8]- no se remiten en tiempo real, ni bajo un esquema estandarizado que permita garantizar razonablemente la seguridad y oportunidad de esa información. La información en comentario es generada por la CCSS, el INCIENSA y los entes privados.
c) Si bien en el año 2018 se implementó la notificación obligatoria de eventos[9] por medio de formato Excel, utilizar este mecanismo en la actualidad, aunado al incremento en los casos de la enfermedad incide de forma negativa en la operativa del Ministerio de Salud, limitando la oportunidad y efectividad de su labor de vigilancia de la salud. Esto además, conlleva un retraso y acumulación en el seguimiento de los casos debido al tiempo que el personal utiliza en la preparación -consolidación y depuración- de la información. Cabe indicar, que la automatización de esos procesos está siendo contemplada en el procedimiento de contratación administrativa[10] para la implementación del módulo denominado Sistema Nacional de Vigilancia Integrada (SIVEI), el cual según lo planificado entrará en funcionamiento en enero de 2021.
d) La detección, búsqueda, estudio y seguimiento de casos sospechosos o probables de COVID-19 forma parte de los procedimientos de la vigilancia epidemiológica. En este proceso, el Ministerio de Salud indicó que los entes notificadores remiten información incompleta, desactualizada y en diferentes formatos, situación que afecta la operativa propia de la vigilancia que ejecuta ese Ministerio. Al respecto, toma relevancia la necesidad del módulo del SIVEI ya que el número de casos promedio aumentó de 12 en el mes de abril a 1.149 en el mes de septiembre de 2020.
Por otra parte, respecto al proceso de recopilación de información de las órdenes sanitarias de aislamiento domiciliar por COVID-19 se determinó que la emisión, notificación y posterior levantamiento de esas órdenes forma parte de la labor operativa de las áreas locales y regionales del Ministerio de Salud (ver Figura N° 4), el cual se realiza de forma manual aún en el actual contexto de pandemia.
Figura N.° 4
Proceso de recopilación de datos de órdenes sanitarias por COVID-19
Fuente: Elaboración CGR.
Sobre el particular, se determinaron los siguientes aspectos susceptibles de mejora relacionados con la recopilación de datos de la emisión, seguimiento y posterior levantamiento de la orden sanitaria:
a) La complejidad de la recopilación de datos de emisión, notificación, seguimiento y levantamiento de órdenes sanitarias, implica que esa información, con excepción de las órdenes emitidas por la CCSS[11], se transmita entre distintos emisores investidos[12] y el Ministerio de Salud por medio de archivos en formato excel vía correo electrónico. En ese sentido, esos emisores utilizan un modelo de orden sanitaria según el formato proporcionado por el Ministerio rector, remiten la información a las áreas locales y regionales vía correo electrónico en formato Excel.
b) Existen limitantes en la trazabilidad del proceso de recopilación de la información, ya que no existe un control que garantice que la información fluye hacia los funcionarios competentes de las entidades involucradas, siendo que la comunicación se realiza mediante correo electrónico en formato Excel. Además, aumenta el riesgo asociado al resguardo de la confidencialidad de la información de las personas debido a la cantidad de actores que intervienen en el proceso, los cuales están aumentando conforme aumentan los casos.
c) No se evidencia que toda la información de órdenes sanitarias sea remitida al nivel central para la preparación de datos a nivel nacional y su respectivo uso en la toma de decisiones.
La implementación de aplicativos como medios para recopilar la información sobre contagios y órdenes sanitarias requiere de controles
En el artículo 39 del Reglamento de Vigilancia de la salud, se establece respecto a los instrumentos de notificación no incluidos en el Sistema Nacional de Vigilancia de la Salud Automatizado, que aquellos eventos que no estén contemplados en esa plataforma pero que sean de interés para esa vigilancia se notificarán de acuerdo con los protocolos nacionales, normas e instrumentos que para tal fin se diseñen, además de los ya definidos en ese Reglamento.
Al respecto, se determinó que el Ministerio de Salud suscribió un acuerdo de cooperación en el mes de agosto de 2020 con dos empresas privadas, una para la donación de software e infraestructura tecnológica denominada “Mascarilla digital”, que consiste en una aplicación móvil que mediante el uso de la tecnología bluetooth de los celulares y bajo el consentimiento informado de los usuarios, recopila la información de las personas con las cuales ha tenido un contacto cercano que pudiera propiciar la transmisión del COVID-19. Por otra parte, una plataforma de gestión epidemiológica denominada “Módulo de Comando”, la cual centralizará la información necesaria para la gestión epidemiológica de casos COVID-19. Dicha información podrá ser utilizada por las autoridades sanitarias del Ministerio que asisten el seguimiento de contactos compilando, categorizando y ordenando la información para que el funcionario autorizado pueda analizar las redes de contactos asociadas a una persona.
No obstante, no se han definido los controles relacionados con la disponibilidad, integridad y confidencialidad de la información que permitan regular el uso de esos aplicativos. Asimismo, se determinaron omisiones en dicho convenio relacionadas con los aspectos de administración, infraestructura, ingreso, alojamiento y seguridad de los datos, así como el uso de la información sensible.
Cabe indicar, que sobre este tema las Direcciones de Tecnologías de Información del Ministerio de Salud y la CCSS recibieron recomendaciones por parte del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones sobre el uso de aplicaciones móviles en la atención de la pandemia, relacionadas con la importancia de definir controles sobre la disponibilidad, integridad y confidencialidad de la información. Lo anterior, resulta relevante en este contexto para garantizar de forma razonable la integridad y confidencialidad de la información, el cumplimiento del marco normativo de protección de datos de la ciudadanía; así como, el uso eficiente de los recursos para la atención de la emergencia.
Notas al pie:
[1] De acuerdo con el artículo 4 del Reglamento de vigilancia de la salud, N° 40556-S ese Sistema se crea como una estrategia y un mecanismo de coordinación, asesoría y apoyo técnico, de carácter interinstitucional e intersectorial, a cargo del Ministerio de Salud, específicamente de la Dirección de Vigilancia de la Salud.
[2] Ley General de Salud N° 5395, Artículo 160.
[3] Reglamento de Vigilancia de la Salud, artículo 37.
[4] Ley Reforma Ley General de Salud, N° 9824 del 30 de abril de 2020.
[5] Artículo 39 del Reglamento de Vigilancia de la Salud
[6] Normas de control interno para el Sector Público, 5.6 Calidad de la Información y 5.7 Calidad de la Comunicación.
[7] La información en el caso de la CSSS se transfiere mediante un mecanismo seguro denominado Secure File Transfer Protocol (SFTP).
[8] Reglamento de Vigilancia de la Salud N° 40556, artículo 37.l
[9] Reglamento de Vigilancia de la Salud N° 40556, artículo 35 El Ministerio de Salud será el responsable de definir la lista de eventos de salud cuya notificación es obligatoria por parte de las personas físicas y jurídicas que detectan, así como de establecer los medios, plazos y condiciones en que tal notificación debe ser realizada.
[10] Procedimiento de Contratación Número 2019LA-000008-001360000
[11] La CCSS recibió la investidura de notificación de las órdenes sanitarias en el mes de agosto 2020 para lo cual habilitó en septiembre el módulo automatizado denominado Sistema Integrado para la notificación de Órdenes Sanitarias (SIOS), el cual permite la notificación y seguimiento automatizado de las órdenes sanitarias.
[12] Ministerio de Seguridad Pública (MSP), Ministerio de Justicia y Paz (MJP) y Dirección General de Migración y Extranjería (DGME).
Reporte N°1 Proceso de recopilación de datos sobre contagios y órdenes sanitarias.docxReporte N°1 Proceso de recopilación de datos sobre contagios y órdenes sanitarias.pdf