Quan és obligatori el projecte i la direcció tècnica en una obra?

 

Avancem la resposta: sempre. Però hem d'advertir, d'entrada, que la pregunta es refereix exclusivament a l'obligatorietat des del punt de vista de la normativa vigent. Una altra qüestió és si els ajuntaments o d'altres administracions apliquen o no aquesta obligatorietat. O què hem d'entendre per 'projecte', el qual malauradament s'identifica sovint amb una documentació gruixuda, incòmoda i, en bona part, inútil. I encara hi ha la qüestió de si la societat 'necessita' l'assistència d'un tècnic o ho considera, en molts casos, només una imposició administrativa i un cost afegit superflu. Aquesta darrera és la qüestió capital que afecta de ple el futur professional dels tècnics en edificació. Aquest dossier es limita, no obstant això, al punt de vista normatiu, perquè pensem és interessant aclarir un tema sovint malinterpretat, particularment pels propis ajuntaments a l'hora de concedir les seues llicències d'obra.

 

Què diu el Código Técnico de la Edificación?

L'àmbit d'aplicació del CTE (Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación), d'acord amb el seu article 2, apartat 2, inclou pràcticament totes les obres d'edificació de nova planta, ja que exclou només "aquellas construcciones de sencillez técnica y de escasa entidad constructiva, que no tengan carácter residencial o público, ya sea de forma eventual o permanente, que se desarrollen en una sola planta y no afecten a la seguridad de las personas". O siga, molt poques obres queden fora del seu àmbit d'aplicació, per no dir poquíssimes.

Respecte als edificis existents, l'apartat 3 diu que el CTE s'aplicarà "a intervenciones en los edificios existentes"; és a dir, a totes les intervencions, sense excepció. En resum: el CTE és d'aplicació a pràcticament la totalitat de les obres de construcció. També a la reforma d'un bany? També, perquè no sabem llegir cap excepció.

D'altra banda, el mateix apartat 3 diu que el compliment del CTE es justificarà "en el proyecto o en una memoria suscrita por técnico competente". Aquesta referència a la "memoria" com si fos una documentació alternativa a la del "proyecto" és molt desafortunada, perquè el propi CTE no diu en què consisteix aquesta "memoria". Millor dit: ho diu clarament quan parla, en l'article 6, de què és un projecte i quin és el seu contingut. En efecte: la memòria és, sempre, una part del projecte, el qual "describirá el edificio y definirá las obras de ejecución del mismo". D'acord amb el CTE, no hi ha alternativa: la descripció de qualsevol obra inclosa en el seu àmbit d'aplicació requereix un projecte. La memòria no existeix sinó com a part d'un projecte.

L'article 7.1, apartat 1, ho diu encara més clarament:

"Les obres de construcció de l'edifici es portaran a terme amb subjecció al projecte i les seves modificacions autoritzades pel director d'obra prèvia conformitat del promotor, a la legislació aplicable, a les normes de la bona pràctica constructiva, ia les instruccions del director d'obra i del director de l'execució de l'obra. "

En conseqüència, el CTE reconeix implícitament que totes les obres (pràcticament totes) requereixen l'assistència de tècnics qualificats responsables de la redacció d'un projecte (que descriu les obres), de la seua direcció tècnica (que en controla l'execució) i també de la supervisió del manteniment i conservació de les obres acabades.

Ara bé, la claredat implícita de la redacció del CTE queda enterbolida per l'apartat 1 de l'article 2, on es diu:

"El CTE serà d'aplicació, en els termes que estableix la LOE i amb les limitacions que en el mateix es determinen, a les edificacions públiques i privades els projectes necessiten disposar de la corresponent llicència o autorització legalment exigible."

Aquesta referència a edificacions "cuyos proyectos precisen disponer de la correspondiente licencia o autorización legalmente exigible" és francament imprecisa. En tot cas, la referència a la LOE fa pensar que és allí on trobarem la solució a la pregunta.

 

Què diu la Ley de Ordenación de la Edificación

Tanmateix, la LOE (Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación) no defineix el seu àmbit d'aplicació amb cap referència similar a la de l'apartat 1 de l'article 2 del CTE. Ben al contrari, el seu article 5 diu, més clarament:

"La construcció d'edificis, la realització de les obres que en ells s'executin i la seva ocupació precisarà les preceptives llicències i altres autoritzacions administratives procedents, de conformitat amb la normativa aplicable."

No diu, com fa el CTE, que la norma serà d'aplicació a les obres que han de disposar de llicència per a executar-se, sinó que les obres contemplades per la norma disposaran de llicència per a executar-se. Això és ben diferent, per no dir que és el contrari.

La LOE, a diferència del CTE, sí exigeix de manera explícita la redacció d'un projecte per a la construcció d'un edifici (article 2, apartat 2). I defineix el projecte (article 4) com a documentació tècnica destinada a la descripció tècnica d'unes obres. No considera cap altra alternativa al projecte, com ara una memòria independent o qualsevol altre document, el qual només tindrà sentit com a part d'un projecte.

Com el CTE, la LOE inclou en el seu àmbit d'aplicació pràcticament totes les obres de nova construcció. Però, de manera incomprensible, limita la seua aplicació als edificis existents només en el cas de que les obres "alteren su configuración arquitectónica, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio". És a dir: no només queda fora de l'àmbit de la LOE la reforma d'un bany, sinó també el reforç estructural d'un edifici existent, el recalç del seu fonament o la seua rehabilitació energètica.

Aquesta falta de rigor, de precisió i coherència en la redacció dels articles de la LOE i el CTE relatius als seus àmbits d'aplicació ha perpetuat interpretacions arbitràries i poc fonamentades per part de les administracions, particularment les locals.

 

Com les administracions interpreten la LOE i el CTE

En efecte, ja hem vist com l'article 2, apartat 2 del CTE, en parlar d'edificacions "cuyos proyectos precisen disponer de la correspondiente licencia o autorización legalmente exigible" sembla que deixa en mans de les administracions la decisió de quan és obligatori un projecte i una direcció tècnica. I, de fet, les administracions s'autoatribueixen aquesta potestat. Però aquesta interpretació, quan es fa, contradiu clarament la resta de l'articulat del CTE i la LOE, els quals exigeixen un projecte i una direcció tècnica per a la immensa majoria de les obres. Perquè, en base a quina normativa les administracions poden eximir de la presentació d'un projecte i la direcció tècnica, en determinades obres, si no és en contradicció amb la LOE i el CTE? On es diu quins projectes són els que "precisen disponer de la correspondiente licencia o autorización legalmente exigible", si la LOE i el CTE no ho diuen? Enlloc. Algunes normatives específiques ho exigeixen en el seu propi àmbit, però cap ho fa en tots els àmbits, perquè és la LOE qui ho ho hauria de d'especificar. I, de fet, ho fa en l'article 5: tots els projectes precisaran de llicència o autorització administrativa.

Però el cas és que, considerada globalment, la redacció de la LOE i el CTE és difusa i desorientadora en aquesta qüestió. Per a acabar-ho d'adobar, com hem vist, la LOE deixa fora del seu àmbit d'aplicació la major part d'obres de rehabilitació. És veritat que els ajuntaments encara no s'han atrevit a no exigir projecte a les obres de reforç estructural d'un edifici, o de rehabilitació d'una façana o d'instal·lació d'un ascensor, però sí han considerat supèrflua la intervenció de determinats agents de l'edificació definits en la LOE, com ara el director d'execució. Parlem ací d'agents de l'edificació, no de perfils ni de competències professionals, que no és l'objecte d'aquest dossier.

Deixem, de moment, la LOE i el CTE i examinem ara la qüestió des d'un altre punt de vista, fonamental en les obres: el de la seguretat i salut.

 

La legislació en matèria de seguretat i salut en les obres

D'entrada, cal dir que, d'acord amb els articles 1 i 2 del Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y de salud en las obras de construcción, totes les obres d'edificació, sense excepció, estan subjectes a aquesta normativa sobre seguretat i salut. Que qualsevol obra en un edifici es troba inclosa en el seu àmbit d'aplicació queda completament clar quan, en l'article 2, apartat 1 a), la norma defineix una obra de construcció com a "cualquier obra, pública o privada, en la que se efectúen trabajos de construcción o ingeniería civil". És a dir, la reforma d'una cuina és també una obra.

L'article 4 diu que serà obligatòria, per al promotor de qualsevol obra, la redacció d'un estudi de seguretat i salut (que podrà ser un estudi bàsic, en alguns supòsits) i els articles 5 i 6 expliquen en què consisteix.

L'article 7 diu que el contractista haurà d'elaborar un pla de seguretat i salut, en aplicació de l'estudi esmentat. I el seu apartat 3 diu que aquest pla serà "el instrumento básico de ordenación de las actividades de identificación y, en su caso, evaluación de los riesgos y planificación de la actividad preventiva".

L'apartat 3 de l'article 5 diu que "dicho estudio deberá formar parte del proyecto de ejecución de obra o, en su caso, del proyecto de obra, ser coherente con el contenido del mismo y recoger las medidas preventivas adecuadas a los riesgos que conlleve la realización de la obra". D'altra banda, l'elaboració de l'estudi s'ha de fer durant la fase de redacción de projecte, segons l'article 4. És a dir, la redacció d'un estudi de seguretat i salut pressuposa la redacció d'un projecte, de la mateixa manera que l'elaboració d'un pla de seguretat i salut pressuposa la redacció d'un estudi. Certament, l'article 6, quan parla de l'estudi bàsic, no repeteix aquesta redacció. Per això, podria pensar-se que l'estudi bàsic no pressuposa la redacció d'un projecte, però el propi article fa referència a l'elaboració del projecte d'obra. D'altra banda, si l'estudi bàsic "deberá precisar las normas de seguridad y salud aplicables a la obra", com diu l'apartat 2 de l'article 6, la descripció de les obres queda fora del contingut de l'estudi. No es poden precisar les normes de seguretat i salut aplicables en una obra si aquesta obra no es troba descrita enlloc. I la descripció tècnica de les obres és precisament la finalitat d'un projecte.

Finalment, l'article 18 diu que:

"En les obres incloses en l'àmbit d'aplicació d'aquest Reial decret, el promotor haurà d'efectuar un avís a l'autoritat laboral competent abans del començament dels treballs."

Mentre que l'article 19 diu que aquesta comunicació d'obertura del centre de treball inclourà el pla de seguretat a què es refereix l'article 7.

En resum: el RD 1627/1997 és d'aplicació a totes les obres, les quals disposaran d'un pla de seguretat i salut, en aplicació del corresponent estudi de seguretat i salut, el qual pressuposa la redacció d'un projecte.

 

L'avaluació de riscs

No obstant això, les administracions interpreten d'una altra manera la norma. Així, quan el contractista procedeix a l'obertura del centre de treball es troba amb aquestes dues alternatives:

"Les comunicacions d'obertura d'obres de construcció, instal·lació o manteniment (obres amb projecte), al costat del model oficial s'ha de presentar el pla de seguretat i salut quan aquest sigui exigible d'acord amb el que estableix el RD 1627/97, ​​acompanyat de la seva corresponent acta d'aprovació d'acord amb l'article 7 de l'esmentat reial decret. Si no s'exigís el pla de seguretat i salut, es acompanyaria la corresponent avaluació de riscos (obres sense projecte) "

És a dir, l'administració corresponent dóna per fet que hi han dos tipus d'obres: "obres amb projecte" i "obres sense projecte". Aquesta distinció no té cap fonament normatiu. Com hem vist, si bé és cert que l'exigència del pla de seguretat pressuposa un projecte, d'acord amb el RD 1627/1997, enlloc es diu què és una "obra sense projecte". Millor dit: el RD 1627/1997 afirma, per exclusió, que no existeixen "obres sense projecte", perquè és d'aplicació a totes les obres.

I encara va més lluny l'administració quan, per a aquestes "obres sense projecte", exigeix "la correspondiente evaluación de riesgos", com si fos una alternativa al pla de seguretat. Però el RD 1627/97 no permet de cap manera aquesta interpretació. Com s'ha dit més amunt, l'article 7, en el seu apartat 3, diu que el pla de seguretat i salut serà "el instrumento básico de ordenación de las actividades de identificación y, en su caso, evaluación de los riesgos y planificación de la actividad preventiva". Només preveu un instrument tècnic: el pla de seguretat i salut. I precisament és en aquest article on apareix l'expressió "evaluación de riesgos" com a objectiu del pla de seguretat, no com a alternativa al pla. No existeix un "plan de evaluación de riesgos" en una obra de construcció, sinó que l'avaluació de riscs és un dels objectius del pla de seguretat, juntament amb la planificació de l'activitat preventiva.

La normativa posterior al RD 1627/97 no contradiu el su articulat, sinó el reforça, com fa la disposició addicional primera. Aplicació del Reial decret en les obres de construcció, del Reial Decret 171/2004, de 30 de gener, pel qual es desenvolupa l'article 24 de la Llei 31/1995, de 8 de novembre, de prevenció de riscos laborals, en matèria de coordinació d'activitats empresarials, o el Reial decret 604/2006, de 19 de maig, pel qual es modifiquen el Reial Decret 39/1997, de 17 de gener, pel qual s'aprova el Reglament dels serveis de prevenció, i el Reial Decret 1627/1997, de 24 d'octubre, pel qual s'estableixen les disposicions mínimes de seguretat i salut en les obres de construcció.

D'acord amb tota la normativa en matèria de seguretat en el treball, doncs, no existeix aquest suposat "plan de evaluación de riesgos". El que sí està definit per la norma és la figura del pla de prevenció de riscs laborals, com a instrument de gestió de l'activitat d'una empresa, el qual ha d'incloure, com el pla de seguretat i salut, una avaluació de riscs. En una empresa, el pla de prevenció de riscs laborals fa un paper anàleg al que fa, en una obra, el pla de seguretat i salut. L'avaluació de riscs, en tots dos casos, és un objectiu de cada pla, no un instrument.

 

Aleshores, és obligatori un projecte en qualsevol obra?

Ho mirem com ho mirem, en una obra de construcció no és possible esquivar l'obligació normativa de descriure les obres mitjançant un projecte tècnic i d'executar-les d'acord amb una direcció tècnica. No obstant això, en contradicció amb la normativa vigent, és possible avui obtenir llicència per a l'execució de molts tipus d'obra sense projecte, o sense pla de seguretat, o sense director d'execució, etc.

Cal dir que aquesta situació confusa ha estat provocada, en part, per un malentès en relació a què és un projecte i la direcció tècnica d'unes obres. En efecte, si bé totes les obres requereixen la redacció d'un projecte, ja que aquest és el document que les descriu, el concepte "projecte" no necessàriament s'ha d'identificar amb un "totxo" de 183 pàgines. La finalitat del projecte és descriure unes obres, i si les obres són senzilles, el projecte també hauria de ser senzill. Enlloc es diu que un document de tres pàgines no puga ser considerat un projecte.

Quan una administració considera que la documentació tècnica d'unes obres determinades pot ser senzilla, aleshores demana una "memòria descriptiva". Això és un error i, a més, no té cobertura normativa, com hem vist. Què és una 'memòria descriptiva'? Només hi han projectes, i memòries descriptives com a part dels projectes.

També cal dir que els mecanismes administratius anomenats "declaració responsable" i "comunicació prèvia" no supleixen la redacció d'un projecte o la direcció tècnica de les obres, com sovint es fa creure; simplement, es tracta de mecanismes que eximeixen de la presentació i autorització prèvia del projecte abans de l'inici de les obres.

Hem anat a parar a una situació de gran complexitat normativa, jurídica i administrativa: en definitiva, d'excessiva burocratització. Hem perdut de vista la realitat de les obres. Hem acabat veient el projecte com una imposició inútil en l'obra, en comptes d'un instrument que contribueix a la qualitat d'un procés certament complex. Aquest és un tema que tractarem en un altre dossier.

 

 

Edició 1 (31/03/2017)

Redactada i aprovada per

Joaquim Iborra Posadas

joaquim.iborra.rehabi-li-tar.com