汤照照，邹一了，汤斗斗

摘要：本文针对今天一般城市总体规划设计过程中出现的问题和面临的困难，以长沙的三次整体规划为例，集中讨论人口规模论证的困难的及其原因。

关键词：人口规模论证；城市化；递推法；机械增长；

1.人口规模论——证城市规划的困境之一

科学合理的城市规划对维持城市的持续稳定发展非常重要。传统的城市规划理论立足于通过对未来做出准确地预测和判断来确保城市规划的科学性，所以传统的城市规划非常重视对城市规模的预测和论证。但自从改革开放以来，根据户籍为人口统计依据的中国的城市规划首先在规模预测上遇到较大困难。

以长沙1978年﹑1990年和2001年的三次总体规划为例，其前两次对城市人口规模的预测都不成功。1978年二十年总体规划，人口规模定为115万，实际上到1989年，长沙市的城市人口已经接近110 万人。1990年第二次总体规划，预测二十年后的人口规模为160万，实际上到2000年，人口规模已经达到146万。第三次规划至今已有3年，预测情况比实际情况偏高。很显然，城市规划在人口规模论证上有较大的失误。

2.人口规模论证的概念，方法

2.1 人口规模的概念

在传统的城市规划理论中，人口规模论证服务于规划目标，为城市最终确定其发展规模提供最直接的依据。在由政府主持的城市规划中，人口规模论证主要服务于城市发展战略下的目标经济规模。

城市人口规模的变化与以下因素直接相关，如图1示。

我国对于城市人口这个概念的理解是随政策而变化的。⒈ 2000年以前以非农户籍为统计标准，⒉ 2000年的人口普查建立新的统计标准，即包括城镇常住人口，半年以上的暂住人口和建设延伸区人口。⒊ 2000年以前对城市人口还有另外一个理解，就是指建区市的区人口和不建区市的街道人口，镇的居委会人口。具体到城市规划，2000年前按第一种办法得出的数据操作，2000年后则根据第二种办法操作。

从规划的角度，后两种理解更能体现城市规划中需要考虑和容纳的人口，而且其统计数据也相对比较接近，鉴于区人口涵盖的内容比建设延伸区大，估计建设延伸区人口与暂住人口相加后仍然低于区人口数，所以第二类统计标准统计的城市人口数比第三类略低。而第一种理解更多的是因为历史的原因。

2.2 人口规模论证的基本方法

传统规划理论中，人口规模论证方法主要有：劳动平衡法﹑职工带眷系数法﹑递推法。其中，劳动平衡法和职工带眷系数法因其自身的局限性在现在的规划中基本上不使用，递推法是过去绝大部分城市规划人口规模论证的实际操作办法。此外长沙在2001年规划中引入了gdp相关因素法。

3.城市人口规模发展直接与城市的极限容量相关

图2说明：上图细线展示的城市化水平依据国家网上发布统计公报的人口数据绘制，96年以前只提供城市从业人员数据，根据带眷系数换算，因此与96年以后的人口数字在衔接上有一定出入。2000年没有提供具体的人口数据。

图示中国城市人口规模的变化说明几个问题：

3.1 强劲的压力

城市化的稳定发展说明：存在一个强劲的压力源确保在城市发展的任何阶段，都有充足的农村劳动力涌向城市。这个压力源于三个方面，首先我国的城乡差距非常大，社科院调查显示中国城乡生活水平差距世界最高。其二户籍制度使农村积累了2亿闲散劳动力。其三，滞后城市化从经济结构的角度要求农民工进城。我国在工业化率达到44.4%的同时，城市人口比重却只有 37.7%。以上诸要素一起构成城市化高速进展的动力。

3.2 稳定的增长

户籍人口除1996年，2001年因统计口径变化出现跳跃，1989年前后因治理整顿导致停顿以外一直稳定增长。而且1990年代和1980年代的户籍人口增长速度非常接近。

从实际增长曲线看，1986年和1991年按同样标准统计，城市化水平都在26%左右，1992年开始，统计公报显示城市户籍人口开始增长，估计实际人口也开始增长。鉴于该曲线1991年以前数字按第三类标准，略高于按2001年以后标准统计的结果，可以认为按第二类标准城市人口在1992年以一个略低于图示位置开始增长，这样，中国城市人口的实际增长就从 1992年开始，既能够与以后的增长较好的衔接，也回应了当时大政治经济环境。因此，中国城市实际增长于1992年开始以高于改革开放初期的速度稳定增长。鉴于1992年以后国家关于户籍管理的政策一再放宽，因此可以认为在正常时期，国家政策的一般性调整对人口规模增长趋势影响不大。

3.3 阶段性发展

从城市化发展状况的图示可以看出，城市化在90年左右有明显的停顿。国务院于1989年下发了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》。城市规模的停顿。92年邓小平南巡讲话，深化经济改革，于是城市规模的发展重新抬头。户籍人口增长速度变化不大，但实际增长速度比80年代高很多。这种阶段性显然是造成规模论证落空的重要原因。

⒊4 小结

1978年以来中国城市化水平除了在1980年代末期因农业生产停顿而停顿以外，一直稳定增长。依据以下因素：城市实际人口远高于户籍人口，而户籍人口才是过去二十多年城市规划中需要考虑的人口，同时我国城市的拥挤程度也远远高于西方城市，可以认为我国城市实际上一直在城市容量的极限位置运转。因此，从1978年以来城市的实际人口数量直接与城市在各种条件控制下的饱和容量相关。

4.实际人口预测操作与人口规模的客观发展情况之间的矛盾（以长沙为例）

从长沙的前两次城市规划人口规模论证的失误看，问题主要表现为预测人口发展速度远低于实际增长速度。长沙属于中部地区，至今没有进入国家经济的风口浪尖，国家经济重心的转移对长沙城市人口规模的影响不大，则导致预测失误的主要原因在于对城市化速度估计不足。第三次规划则有矫枉过正的嫌疑。

下文分析长沙两次总体规划中实际人口预测操作与人口规模的客观发展情况之间的矛盾。

4.1 历次预测都受具体时代的影响

城市规划师的预测都与国家特定历史时代的政治经济政策相关，并常常被表面的政治经济现象干扰。导致预测失误。

⒋⒈1 1978年规划受控制大城市，发展小城镇模式的影响

从1978年长沙总体规划的背景看，1975年的宪法正式取消了公民迁徙自由的条款。1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，要求清理市镇无户口人员，规定每年农转非人口不超过非农业人口的千分之一点五。刚开始的改革开放将带来的社会的巨大而且必然的变动是任何一个当时的规划师都不能逆料的。 “规划今后市区人口规模控制在70万人左右。到公元二OOO年市区人口，随着远郊城镇的建设发展略有减少，力争压缩到70万人以内，其依据是一九七八年末市郊城市人口为73．84万人(其中市区人口为71．49万人。郊区城市人口为2·35万人)，按照中央(1978)13号文件规定，属于应控制发展的大城市之列。”可以看出城市人口规模是根据中央下达的文件确定的。

⒋⒈2 1990年规划受避免特大城市，发展中小城市模式的影响

90年规划吸取前次规划的教训，比较了从不同渠道获得的关于城市未来人口规模的预测数据。这些数据都以过往统计为基础通过递推法得出。这表示规划师已经开始从城市的发展规律和具体城市的特殊性出发考虑人口问题，而不是简单的依照计划。同时国务院的批复文件也显示在规划程序上，地方规划比较1978年规划有更多的主动权。

但从城市化进度情况来看，1992年进入国家重新开始推动城市化的阶段。因为政策变更，1980年代城镇化的发展推行“离土不离乡，进厂不进城”的模式，重点发展小城镇。1990年代则开始了对传统户籍制度的彻底变革。这种变革自然又不是刚刚接到国务院于1989年下发的《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》的规划师能够预料的。通过对长沙1990年人口规模预测数据与实际增长的比较看出，预测人口一方面考虑了城市的增长，同时又表现出强烈的控制，最终确定远比1980年代的实际增长低的发展速度，显然是出于避免发展成特大城市的考虑。

2001 年的长沙总体规划用多种方法对长沙的未来人口规模作了比前两次更全面细致的分析计算。分析该规划文本发现仍然存在以下问题， 2001版规划认为，城市化高速阶段将至，户籍制度二元特征将取消，因此城市将以比以往更高速度发展，并采纳了与此密切相关的gdp相关因素法得出的数据。在规划姿态上由控制转为顺应城市的自然发展规律。根据上文分析，在正常时期户籍制度对城市的实际人口增长没有太大影响，文本以2000年长沙城市化水平为36%，事实上从长沙2003年统计公报看，城市化水平只有34%。以此为准的话，长沙应该已经进入或正在进入高速阶段，但分析长沙的人口发展曲线发现，采用 2001到2003年的人口发展曲线反向延伸到93年，城市人口规模接近150万，则暂住和建设延伸区人口大概占城市人口的1/6。比较2000年这部分人口的1/5比例，应该可信。而且这个发展趋势也与国家城市人口宏观发展趋势接近。因此可以相信，1993年到2001年，长沙城市人口以接近2001年到2003年期间的人口增长速度增长。也就是说在长沙城市化水平跨越30%的阶段，我们并没有发现明显的人口增长速度的变化。事实上，通过比较2001年到2003年的统计人口增长趋势和长沙2001年规划预测的人口增长趋势就不难发现，预测发展速度高于实际发展速度。

⒋⒈4 小结

长沙的三次规划的出发点不断变化，并有明确的规律可循，第一次基本上相信行政控制的力量，第二次则在总结第一次教训后作了一定的调整，但仍然以控制为主，第三次规划则再一次转变，表现出顺应城市发展的姿态。显然，每一次规划都立足于前一次的教训。但一直停留在经验操作层面，而不是考虑从过往经验教训中总结形成理性系统具有前瞻性的规划理论。同时，在特定的历史阶段，规划师的判断受具体的国家政策和暂时的现象干扰，这些干扰是身处期间任何人都难以排除的。

4.2 预测方法的缺陷

两次规划的人口规模预测多根据递推法推算，其准确性建立在两个前提条件之上，其一是增长在预测前后保持稳定，其二是统计数据准确可靠。

⒋⒉1 预测前后发展不稳定

长沙前两次城市规划进行的时间分别是1978年和 1990年，从图2可以看出这两个时间都是发展过程中的转折点，选择这样的时间进行递推的预测，显然不合时宜。事实上，从全国城市化进度曲线可以看出，如果两次规划都能够推迟四到五年，城市规模变化的趋势将明朗很多，预测的精度也将大幅提高。第三次规划发生的时间同样可能是一个转折点，过去的以点带面的思路逐步向缩小差距，寻求全面可持续发展的思路极有可能降低或维持发展速度。

⒋⒉2 统计数据不完整系统

其次，在人口统计数据上，政府统计方法随时间和经济体制的变化而有大的变化。从政府发布的年度统计数字看，1978、1979两年的城镇人口只统计国家职工人数。1980年到1995年城镇人口统计数字扩展了个体经营者，1996年开始才有全面的城镇人口统计，但这也是对非农户口的统计，暂住人口和城市建设延伸区人口没有计入。2000年的人口普查才建立新的城镇人口标准，包含常住人口，暂住人口和城市建设延伸区农业人口。规划师很容易被表面的统计数据迷惑。

⒋⒉3 小结

方法缺陷是我们这个时代各行各业共有的特征。长沙市三次总体规划的时机是政府选择，规划师没有能力决定。基于三十年来，我国的各行各业都在一个逐渐恢复健全的过程中，统计数据的不完整系统在所难免。从历年的统计公报看，统计工作正在逐步完善并与实际相符。

5．总结与展望

城市人口规模论证在过去二十年中不能与实际相符的原因涉及社会发展及规模论证的各个环节。

基于以上分析，我们发现城市人口规模虽然在一定时间段里变化稳定，但在较长的历史时期，其变化趋势很难被准确把握。长沙规划的1978，1990版预测失误已经是事实，2001年版失误的可能性也很大。

传统城市规划的人口规模论证似乎已经不能与今天的城市发展规律相适应了，有专家提出根据经济增长计算经济发展水平，再通过横向比较其他城市相当经济发展水平下的产业结构和劳动结构状况，得出相当经济发展水平下的产业结构和劳动结构的一般规律，结合待规划城市本身的历史发展状况，估算未来特定经济发展水平下的产业结构和劳动力结构状况，并据此推算城市规模。这种淡化时间的估算与其说是对未来某个时间的城市规模的预测，不如说是对城市综合协调合理发展的指导。实际上是将人口预测结果从作为总体规划硬指标的身份转变为指导性意见。这样的思路或许是应对时下城市规划局面的新思路。