1. EL BANCO MUNDIAL

En 1946, el Banco inició sus actividades, dedicándose durante los dos primeros decenios de su existencia, a proporcionar en los países en desarrollo las prestaciones infraestructurales para posteriores inversiones, beneficiando empresas privadas del mundo occidental (especialmente Estados Unidos). Las dos terceras partes de los préstamos eran consagradas a sectores de energía eléctrica y transportes, el saldo, repartido entre otros sectores: de la infraestructura, de la agricultura, de la industria, etc. Financió por ejemplo, la represa de Cariba, en Rodesia, centrales eléctricas en Asia y América Latina, como el complejo hidroeléctrico Jurún- Marimala, en Guatemala, llevado a cabo por la Electric Bond and Share. Durante la gestión de Robert McNamara, que asume la presidencia del B M en 1968, cambia considerablemente la orientación del organismo, respecto de su política de desarrollo Esta se hace explícita a partir del discurso de su presidente, pronunciado ante la Asamblea Anual reunida en Nairobi. en octubre de 1973, en el que describe un estremecedor cuadro de un mundo, en el que seiscientos millones de personas "viven en la pobreza absoluta". A partir de allí, se anuncia el giro de la estrategia tradicional que pasa del financiamiento de la estructura. al financiamiento del desarrollo agrícola. (1)   

    1.1. Los supuestos ideológicos

En el discurso de 1973, McNamara supone que la enorme desigualdad que caracteriza al mundo de hoy, y separa los niveles de vida de las naciones ricas de las pobres, seguirá ensanchándose sin que sea posible que "ninguna de las medidas que están a nuestro alcance impidan que esto suceda...". pero aclara que "sí podemos actuar para desaparezca la pobreza absoluta" El puente que según él puede unir las diferencias, es el incremento de la ayuda oficial para promover el desarrollo. Los motivos por los cuales esto deba ser implementado son los siguientes:

• la expansión del intercambio
• el fortalecimiento de la estabilidad internacional
• la reducción de las tensiones sociales.
• el principio moral de que los ricos y poderosos deben ayudar a los pobres y débiles, como piedra angular del concepto de comunidad.

Cito aquí algunos antecedentes de Robert McNamara, principal mentor de la estrategia que aquí nos ocupa: fue el impulsor de la "doctrina de la seguridad y desarrollo", a finales de la década del `60, cuando desempeñaba el cargo de Secretario de Defensa durante la administración Johnson. Esta doctrina encuentra su expresión teórica en su libro "La esencia de la seguridad", en la que alerta sobre los peligros de la explosión demográfica, y plantea que el desarrollo social y económico es el mejor reaseguro contra la subversión y la penetración comunista en los países periféricos.

    1.2. Diagnóstico de la situación

El endeudamiento externo, cuyo problema no es ni su existencia, ni su magnitud, sino su composición dinámica: su volumen, y el de los pagos que aumentan a un ritmo más rápido que el de los ingresos necesarios para atender a su servicio. A estos problema, añadirá más adelante, la inflación generalizada en todo el mundo, el deterioro de los términos del intercambio, y el estancamiento de los mercados de exportación, lo que produce en los países en desarrollo una mayor necesidad de corrientes de divisas provenientes de las exportaciones y el capital externo. El términos literales, expresa que los países en desarrollo "necesitan desesperadamente", asistencia externa adicional. Y añade "los acontecimiento de los últimos años han barrido de hecho los progresos realizados por esos paises para reducir su dependencia del capital externo". A ello coadyuva el proceso inflacionario, de alcance mundial, y el aumento del precio del petróleo. Advierte que al menos que el crecimiento económico de los países en desarrollo pueda acelerarse, los aumentos de la población tendrán efectos extremadamente negativos. Es evidente que en este punto, McNamara, confunde deliberadamente causa con efecto, fundamentalmente porque la crisis que enfrentan los países en desarrollo, no es sino la repercusión de una crisis más global, de orden internacional, y que tiene que ver con el sistema mundial establecido a partir de la segunda guerra. El alto grado de dependencia del sector externo de los países periféricos respecto de los países centrales tiene como resultado, que las etapas recesivas en estos llevan consigo efectos negativos a la periferia, al producirse la contracción de los mercados, y el auge de políticas proteccionistas. Se da una tensión en las naciones ricas, entre una economía internacional abierta, y la responsabilidad de los gobiernos para administrar con eficacia las economías nacionales, prevaleciendo esta segunda posibilidad. (2)

2. EL MODELO CONCEPTUAL

Parte de la relación que existe entre equidad social y crecimiento económico. El B. M. Fue la primera agencia de desarrollo que divulgó la supuesta interdependencia o complementariedad entre el crecimiento económico y la justicia social en la distribución de los ingresos tesis que encontró su expresión teórica en el libro "Redistribución con crecimiento", aunque no su verificación en la práctica. Todos los años, el Banco da cuenta en sus informes de que continuamente se conceden más préstamos que obedecen a estos criterios de justicia en la distribución y satisfacción de necesidades básicos, además de las consideraciones de maximización del crecimiento económico. (3)

     2.1. Definición del problema

El autor declara que "el último cuarto de siglo, ha sido un período de cambio y progreso sin precedentes". Sin embargo en 1978, se lamentaba de que "alrededor de ochocientos millones de personas siguen viviendo atrapadas en la pobreza absoluta", sumando doscientos millones de personas más a su diagnóstico de 1973.

Define la pobreza absoluta en primera instancia, diferenciándola de la pobreza relativa, la cual se refiere a diferencias de recursos entre países, o entre habitantes de un mismo país.

La es la situación de privación de los individuos del mínimo necesario para una vida humana digna, y que impide la realización del potencial genético con que nacen los seres humanos. Esta condición de vida está caracterizada por: enfermedades, analfabetismo, desnutrición, elevada mortalidad infantil, baja esperanza de vida y sordidez del medio ambiente.

El problema aquí se centra en una suposición de carácter circular, que anula las causas que lo engendran y sostienen: la relación "improductividad- pobreza" (4), que se expresa en la premisa básica siguiente:

El problema entonces es la baja productividad extensible al 40% de la población de los países en desarrollo

McNamara reconoce que "la transferencia de los beneficios del sector moderno hacia el sector tradicional sólo es limitada", según ha demostrado la experiencia, pero añade que a menos que se tomen medidas para beneficiar directamente a los sectores más pobres de la población, las desigualdades del ingreso se intensificarán.

Según la recopilación de datos estadísticos sobre distnibución del ingreso en cuarenta países en desarrollo, el 20% superior de la población perciben el 55% del ingreso nacional, en los casos típicos. mientras que al 20% inferior le corresponde el 5%.

    2.2. Identificación de las unidades de análisis

La mayor parte de los pobres se encuentran en zonas rurales:

• El 70% de la población de los países miembros en desarrollo viven en zonas rurales.
• Según proyecciones demográficas, en el año 2000, más de la mitad de los habitantes de mundo seguirán viviendo en zonas rurales.
• Los esfuerzos por mitigar la pobreza de los medios rurales mediante una migración aún mayor a las ciudades, darán lugar a una distribución aún menos equitativa del ingreso y los gastos públicos.
• En las zonas rurales, el problema de la pobreza se debe a la baja productividad de millones de pequeñas explotaciones de subsistencia

En los países en desarrollo que son miembros del Banco, la magnitud del problema es enorme: más de cien millones de familias que comprenden a más de setecientos millones de seres humanos sufren sus efectos (según datos correspondientes a 1973). La explotación promedio es de reducidas dimensiones, y generalmente está fragmentada: más de cien millones de fincas, tienen menos de cinco hectáreas, y de éstas, más de cincuenta millones tienen menos de una hectárea.

La propiedad de la tierra y el poder político están concentrados en manos de una minoría. También las condiciones en las cuales el pequeño agricultor puede utilizar la tierra a su disposición son precarias

Si la pequeña agricultura no progresa a un ritmo rápido en todo el mundo, habrá pocas posibilidades de lograr un crecimiento económico estable a largo plazo, o de mitigar en medida significativa la pobreza absoluta

La alternativa es elevar la productividad del pequeño agricultor (en 1975 elabora una estrategia complementaría para elevar la productividad de los pobres a nivel urbano).

La proposición de que la baja productividad es inherente a la pequeña agricultura se ve refutada en la práctica, ya que, cuando existen condiciones apropiadas, ésta pueden tener una productividad tan elevada como las grandes, corno es el caso de India y la República Popular China.

3. LA ESTRATEGIA PROPUESTA

Una vez establecido el marco de referencia, sobre el cual va a orientarse la estrategia, definido el problema, las unidades de análisis, y el objetivo hacia el que va dirigida, se plantea la cuestión de cómo se va a llevar a cabo.

Surge entonces la necesidad de reorientar la política de desarrollo "'con el fin de lograr una distribución más equitativa de los beneficios del crecimiento económico".

Para ello es necesario que los gobiernos nacionales modifiquen sus políticas con miras a alcanzar dicho objetivo. El primer paso sería redefinir los objetivos y los métodos de medición en términos más operativos. Las metas son

• Reducción del desempleo
• Elevación del ingreso de 'os segmentos más pobres de la población
• Incremento del PBI

Propone como índice para medir la distribución, el incremento del PBI por habitante. De esta manera asegura que, con la adopción de una índice con orientación social, haría posible evaluar con más exactitud el proceso de desarrollo, y resalta que las consideraciones sobre equidad integrarán 105 procedimientos de evaluación de los proyectos, tanto en los países como en los organismos de crédito. El índice pertinente para medir la productividad agrícola en países donde hay escasez de tierras de cultivo y exceso de mano de obra, no será la producción por trabajador, sino la producción por hectárea.

De aquí en más, la cuestión es determinar qué medidas pueden adoptar los países en desarrollo, para elevar la productividad de la pequeña agricultura.
 

    3.1. La meta y los medios

La meta sugerida es "el incremento de la producción de la pequeña agricultura, a un ritmo que permita alcanzar una tasa de crecimiento anual del 5% para 1985. Aquí utiliza como ejemplo el caso de Japón, que en 1970 produjo 6.720 kg de cereales por hectárea en explotaciones muy pequeñas.

En cuánto a los medios, McNamara confiesa que "no se tiene una clara idea de cómo hacer llegar los mejores métodos tecnológicos a más de cien millones de pequeños agricultores, ni podemos determinar con precisión los costos… ciertamente tendremos que correr riesgos y habremos de improvisar y experimentar. Y si fracasan nuestros experimentos, tendremos que aprender de nuestros errores, y comenzar de nuevo." Lo que tampoco deja claro es sobre quiénes recaerán los costos y riesgos a que se refiere.
 

    3.2. Medidas necesarias para alcanzar la meta

Es el elemento más importante y está referido a la creación de una nueva modalidad de instituciones y organizaciones que presten atención a la promoción del potencial y la productividad inherente a los pobres. Pueden ser de diferentes clases: asociaciones de pequeños agrícolas, cooperativas a nivel municipal etc. Si estas prevén la participación de los interesados y la descentralización de la autoridad, tendrán mayor éxito.

Es uno de los cambios más apremiantes. Si bien en algunos países ya se han tomado medidas al respecto, su alcance es reducido. La cuestión estriba fundamentalmente en que "una situación en la que las condiciones de vida son cada vez menos equitativas constituye una amenaza creciente para la estabilidad política.

Para que las tierras sean más productivas; para comprar fertilizantes, pesticidas, semillas mejoradas, alquilar equipos, aprovechar recursos hidráulicos etc.; y para evitar el problema que se plantea con los prestamistas locales y terratenientes.

Las obras de riego de gran envergadura deben complementarse con programas que lleven el agua a las explotaciones que quedan fuera de su perímetro.. y que lo hagan a bajos costos.

Aquí plantea la necesidad del pequeño agricultor de obtener información de carácter técnico. Se deben ofrecer para ello, "incentivos adecuados para estimular la elección de profesiones que contribuyan más directamente al desarrollo económico y a la modernización de las estructuras sociales". También da prioridad a las actividades de investigación que tiendan a beneficiar a los pequeños agricultores, ideando tecnologías apropiadas que puedan ser utilizadas de forma inmediata".

El tema sobre investigación tecnológica interesa mucho al Banco. El sistema internacional de investigación se ha ampliado mucho, y el Banco preside el grupo consultivo sobre investigaciones Agropecuarias Internacionales, y coadyuva al financiamiento de institutos de investigación, entre ellos el Nuevo Instituto de Investigación sobre cultivos en zonas tropicales semiáridas.

En este sentido el pequeño agricultor podría aumentar su productividad, si contara con el apoyo de una mejor infraestructura física. Los gobiernos puede ayudar a este respecto a través de: programas de obras rurales de construcción de caminos de acceso de corta extensión; sistemas de riego y drenaje a pequeña escala; instalaciones de almacenamiento y comercialización; escuelas y centros de salud comunitarios y otros elementos que exijan el empleo de gran volumen de mano de obra local.

En los sistemas educativos, se debe hacer hincapié en difundir información sobre temas relacionados con la agricultura, la nutrición, y la planificación familiar.

Se deben crear servicios de salud, suministros de energía eléctrica, necesarios para aparatos destinados a la producción como bombas de agua, etc.

En estas cuestiones, son los propios países que tienen que tomar conciencia del problema y abordarlo.

    3. 3. Programa de acción del Banco

La propuesta es la que sigue:

• Acelerar el ritmo de las operaciones en incrementar las operaciones, hacia lo que, según el Banco, representa el mayor plan de asistencia técnica y económica a países en desarrollo nunca emprendido por un organismo
• Destinar una proporción creciente del financiamiento a programas que ayuden directamente a elevar la productividad del pequeño agricultor.
• Las pautas para orientar esta política son:
• Intensificar la ayuda de los gobiernos para reformar la ayuda financiera del sector agrícola y dar apoyo a las instituciones encargadas de hacer llegar los créditos a los pequeños agricultores.
• Seguir realizando inversiones en grandes proyectos de riego y bonificación de tierras.
• Financiar la expansión de instituciones de capacitación de agentes de extensión agrícola y de instituciones de investigación agrícola, para el desarrollo de tecnología apropiada.
• Financiar programas de obras rurales, y proyectos de desarrollo rural de fines múltiples.
• Facilitar asistencia de la agricultura de secano, incluidas las explotaciones pecuarias y particularmente las pequeñas fincas lecheras en las zonas donde escasea la leche.

    3.4. En resumen

El objetivo último es eliminar la pobreza absoluta para fines de siglo. Eso en la práctica significa:

• Erradicar la mal nutrición y el analfabetismo.
• Reducir la mortalidad infantil.
• Elevar la esperanza de vida al nivel que prevalece en las naciones desarrolladas.

En otras palabras, satisfacer las necesidades básicas del 40% de la población de los países en desarrollo. El elemento esencial para lograrlo es el incremento de la productividad de los pobres.

4. OBSERVACIONES CRÍTICAS

Si bien el BM ha logrado un alto grado de flexibilidad operativa en cuanto a la adaptación de nuevas tendencias en la sociedad capitalista mundial, que se refleja positivamente en que muchos países socialistas en desarrollo no prescinden de sus servicios, existen tres aspectos propios del sistema que se pueden criticar:

• Cinco potencias económicas de importancia cuentan con más del 46% de los votos en el Consejo de Administración. Estados Unidos (que cuenta con la cuarta parte de los votos), Francia, Gran Bretaña, La República Federal de Alemania y Japón. La mitad restante de los votos deben repartirse entre los demás ciento treinta estados miembros.
• Aún no ha logrado reducir a un nivel tolerable la influencia de Estados Unidos. Es el caso de a A.I.P que continúa dependiendo del Congreso norteamericano en la modalidad de su actuación.
• El ocultamiento de la contradicción entre pretensión y realidad que se manifiesta en los resultados obtenidos en los programas.

Sin duda, los esfuerzos del Banco van destinados a integrar amplios sectores rurales, a un desarrollo capitalista de mercado. Su preocupación pareciera estar centrada en la modernización de esos sectores y su integración en la economía nacional de sus respectivos países. Se trata de identificar nuevamente crecimiento sectorial. y desarrollo social global. Toda esta concepción reposa sobre la certeza de un rol positivo de las relaciones económicas internacionales actuales para los países del Tercer Mundo (6), y una interpretación de carácter paternalista de estas relaciones.

En lo que respecta al interés por eliminar la pobreza a través de la cobertura de los necesidades de la población pobre, pareciera estar destinado a cumplir con más funciones que las explícitamente expresadas: la sensibilización de la opinión pública, poniendo freno así a las criticas contra la ayuda a! desarrollo, y la justificación de las inversiones del Banco vía el desarrollo del potencial humano de los pobres.

Tetzlaff sugiere que lo componentes sociales y de aumento de bienestar de los programas del Banco deben servir de atractivo, para motivar a los grupos a que se orienten por la perspectiva de ventajas sociales, y subordinarlos a los objetivos propios de la economía de mercado de los programas de modernización, los que la mayoría de las veces se encuentra ligado a riesgos productivos trabajo adicional, y una fuerte reglamentación "desde arriba".

En ningún proyecto se parte de las necesidades básicas de la población pobre a la que son destinados, sino más bien a la demanda de bienes de consumo, la cantidad de aquéllos que podrían ser beneficiados encuentra un límite determinante en la capacidad de reembolso de la población, condición indispensable para el Banco, contenida en su carta constitutiva. Los criterios básicos para la aceptación de proyectos están fijados en función de sus fines productivos y estimulantes para e! crecimiento económico. El B.M. debe recuperar la totalidad de los fondos, y los préstamos como hemos mencionado al comienzo del análisis, sólo se conceden a los gobiernos, o deben ser avalados por éstos. Esto significa que van a formar parte de la deuda externa de los países supuestamente "beneficiados". Además, el Banco financia sólo el 1 % de la inversión global, beneficiando las actividades que tengan que ver con la exportación.

La conclusión que derivamos de lo antes dicho, se desprende por sí sola: este modelo de desarrollo, cuya opción esencial es el aumento de la productividad , no puede modificar las estructuras socioeconómicas de los países del Tercer Mundo (7), real causa del subdesarrollo.

El ejemplo tomado es la República Popular China, pero se omite la estructura política que lo hizo posible. Es así que la estrategia propuesta y los programas a los que sirve de apoyo, además de no resultar adecuados en la mayoría de los casos, a las condiciones locales y particularidades sobretodo socioculturales, se encuentran con la escasa disposición de sus destinatarios: en un medio racial global, donde los campesinos pobres no representan poder ni influencia política ni reciben protección por parte del estado, el asegurar la capacidad de subsistencia de la comunidad familiar de producción es más importante que adoptar métodos modernos para maximizar la productividad y el ingreso.

También sus consecuencias respecto del mercado laboral son de alcance reducido, ya que entre los objetivos de prioridad no se encuentra la creación de puestos de trabajo permanentes para los trabajadores migratorios y "los sin tierra", lo que sería posible a través de la puesta en práctica de reformas agrarias.

No escapa al equipo directivo del Banco la necesidad de implementar estas reformas. Pero su posición es ambivalente, pues supone que los objetivos proclamados pueden ser alcanzados mediante proyectos de riego, traslados de población, y colonización, lo que se manifiesta en sus medidas de carácter pragmático- tecnocráticas de fomento.

Además las transformaciones institucionales, necesarias para eliminar la discriminación, son difíciles de lograr en las sociedades donde tierra y agua se equiparan con poder político.

Desde la perspectiva de un desarrollo social global, al estrategia del Banco Mundial sólo puede evaluarse como soluciones parciales, limitadas estructuralmente, del problema de la pobreza, que cubren aquéllos "dignos de créditos". El resto, los necesitados, se transforman en víctimas de la violencia estructural.