Proposta de Lei do Governo      

 

 

 

 

 

 

1 — Postos de fronteira, sob o ponto de vista orgânico, são serviços des­centralizados do SEF, destinados ao controlo do trânsito de pessoas. Existe um total de 35 postos de fronteira, todos eles de fronteira aérea ou marítima, já que a nossa fronteira terrestre é toda ela com um país, Espanha, parte na Con­venção de Aplicação. Naturalmente que os diferentes postos de fronteira têm volume de tráfego muito diferente, Em alguns deles a necessidade de controlo é muito ocasional e em outros, especialmente em algumas marinas, só sazonalmente se verifica tráfego significativo. Por isso mesmo, a lei (DL n.º 252/2000, de 16 de Outubro) classifica os postos de fronteira em três dife­rentes categorias, em função do volume de tráfego (art. 52°). São de tipo 1 os postos do aeroporto do Porto e de Lisboa. São de tipo 2 os postos dos aero­portos do Porto, de Faro e do Funchal, e do porto de Leixões. Todos os res­tantes são de tipo 3.

Postos de fronteira são, do ponto de vista físico, os pontos de passagem de fronteira, os quais são definidos pelo art. 1° da Convenção de Aplicação, como “qualquer ponto de passagem autorizado pelas autoridades competentes para passagem das fronteiras externas”.

Daí que, nos termos deste artigo, a entrada e saída em território português devam efectuar-se pelos postos de fronteira qualificados para o efeito, no horá­rio do respectivo funcionamento, ou seja, naqueles em que se faça e no horá­rio em que de facto se exerça controlo efectivo.

 

 

2 — A lei prevê no art. 202.°, n.º 2 e 3, sanções para a passagem de fronteiras fora dos pontos de passagem autorizados para o efeito ou dos horá­rios para tal estabelecidos. o que acata o preceituado no art. 4°, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 562/2006 (v. anotação 5), de acordo com o qual “Sem pre­juízo das excepções previstas no n.º 2 e das suas obrigações em matéria de pro­tecção internacional, os Estados-Membros, instauram sanções, nos termos da res­pectivo direito nacional, no caso de passagem  não autorizada das fronteiras externas fora dos pontos de passagem de fronteira e das horas de abertura fixadas.  Essas sanções devem ser efectivas, proporcionadas e dissuasivas”.

As excepções do n.º 2 a que alude a anterior disposição consistem na possibilidade de, em relação a essa norma de passagem nas fronteiras, serem con­sagradas excepções em relação à navegação de recreio ou à pesca marítima; rela­tivamente aos marítimos que pretendam deslocar-se a terra para pernoitar na loca­lidade do porto em que o seu navio faz escala ou em municípios limítrofes; para pessoas ou grupos de pessoas cuja passagem revista um carácter de particular necessidade, desde que sejam titulares das autorizações requeridas pelo direito nacional e que tal não seja contrário aos interesses de ordem pública e de segu­rança interna dos Estados membros; e finalmente em relação a pessoas ou gru­pos de pessoas, em situação de emergência imprevista.

A lei não prevê nenhuma das referidas excepções.

 

 

3 — Não se confunda postos de fronteira com postos mistos de fronteira. A criação destes últimos, resultado da cooperação entre Portugal e Espanha na luta contra o crime transfronteiriço, não se destina a efectuar o controlo de pessoas, o que de resto não seria permitido pela Convenção de Aplicação. São um importante instrumento de cooperação policial, de cooperação transfron­teiriça e de controlo interno, nomeadamente no combate à imigração ilegal, mas também de outros tipos de criminalidade já que, concentrando numa mesma unidade elementos policiais de diversas corporações de ambos os países, com acesso imediato a informação operacional relevante, permitem resolver em tempo oportuno problemas como identificação de pessoas, verificação de documentos, informação sobre veículos, etc., O art. 52. ° do referido DL n.° 252/2000 diz que “Aos postos mistos de fronteira incumbe o desenvolvimento, na zona fronteiriça, da cooperação luso-espanhola no âmbito das competências do SEF, designadamente ente na luta contra a imigração ilegal e infracções com esta relacionadas, execução das medidas resultantes da aplicação do acordo de readmissão entre Portugal e Espanha, prevenção e repressão da criminalidade transfronteiriça”.

Presentemente estão em funcionamento quatro postos mistos de fronteira; Vilar Formoso/Fuentes d’Onõro, Caya/Elvas, Tuy/Valença e Vila Real de Santo António/Ayamonte.

Em 19 de Novembro de 2005 foi assinado o “Acordo entre a República Portuguesa e o Reino de Espanha sobre Cooperação Transfronteiriça em Maté­ria Policial e Aduaneira”, desenvolvendo para uma plataforma mais ampla a coo­peração nesses postos mistos, que passam a ser designados por “Centros de Coo­peração Policial e Aduaneira”, O acordo consta em anexo do Decreto Lei n.° 13/2007, de 13 de Julho, estando a decorrer os necessários procedimentos para a respectiva entrada em vigor.

 

Nota SEF: O referido acordo entrou em vigor com a publicação do Aviso n.º 48/2008, de 5 de Maio. Os procedimentos organizacionais, funcionais, técnicos e de articulação entre as entidades envolvidas na organização e no funcionamento dos centros de cooperação policial e aduaneira encontram-se regulados na Portaria n.º 1354/2008, de 27 de Novembro.

 

 

4 — As regras aqui previstas aplicam-se nos casos em que o posto de fron­teira seja local de entrada para quem provenha de espaço não Schengen ou saia do espaço Schengen. Tem aplicação plena apenas nos casos de reposição do controlo documental das fronteiras internas, nos termos do número seguinte. Ou seja, esta norma aplica-se apenas à entrada através de fronteira externa e aplica-se também nas chamadas fronteiras internas nas situações, de carácter excepcional e por reduzido espaço de tempo, em que o controlo destas seja reposto. Portugal, até ao presente, recorreu uma única vez à faculdade então pre­vista no art. 2. °, n.º 2, da Convenção de Aplicação, por altura da realização do Campeonato Europeu de Futebol, de 2004. Esta possibilidade encontra-se agora prevista no art. 23.° e seguintes do Regulamento (CE) n.º 562/2006, cujo art. 39.°, n.º 1, revogou, com efeitos a partir de 13 de Outubro de 2006, os arts. 2.° a 8.º da Convenção de aplicação.

 

 

5 — Em tudo o que diga respeito à passagem de fronteiras há que ter em conta o Regulamento (CE) n.° 562/2006, do Parlamento Europeu e do Conse­lho, de 15 de Março de 2006, que estabelece o código comunitário de passa­gem de pessoas nas fronteiras (código de fronteiras Schengen), que entrou em vigor em 13 de Outubro de 2006. De acordo com o Tratado que institui a Comunidade Europeia os regulamentos são directamente aplicáveis nos Estados membros. Para o mesmo remete também o art. 1.º, n.º 1, do Decreto Regula­mentar n.° 84/2007, de 5 de Novembro.

 

 

6 — Em 14 de Junho de 1985, na localidade de Schengen, no Luxem­burgo, os governos da Bélgica, da República Federal da Alemanha, da França, do Luxemburgo e dos Países Baixos, decidiram assinar um tratado visando a livre circulação de pessoas, com progressiva eliminação de controlo das fron­teiras internas. Tal instrumento ficou a ser conhecido como “acordo de Schengen”.

Em 27 de Novembro de 1990, no sentido de dar concretização efectiva ao referido acordo, na mesma cidade e pelos mesmos países foi assinada a Con­venção de Aplicação do Acordo de Schengen, correntemente designada por Convenção de Aplicação.

A decisão dos Estados signatários deveu-se à hesitação de certos países em avançar com esse processo, mas o certo é que o acordo mereceu a adesão da quase totalidade dos países da União Europeia, tendo-se-lhe ainda associado paí­ses não membros.

Presentemente são Estados Parte na Convenção de Aplicação os seguintes países: Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Grécia, Holanda, Itália, Luxemburgo, Portugal e Suécia. A Islândia e a Noruega associaram-se à execução, aplicação e desenvol­vimento do acervo de Schengen, por acordo celebrado com a União Europeia, a partir de 19 de Dezembro de 1996. Estes dois países, não tendo direito de voto no Comité Executivo de Schengen, podem todavia formular propostas e dar pareceres quanto às matérias do acervo de Schengen. A Suíça celebrou também, em 2004, com a União Europeia, um acordo de associação para execução, aplicação e desenvolvimento do acervo de Schengen.

Os países dos últimos alargamentos da União Europeia estão vinculados ao acervo de Schengen, mas a totalidade das disposições só será aplicável a par­tir do momento em que se verifique a supressão dos controlos das fronteiras internas destes países. Os países do alargamento de Março de 2004, com excepção de Chipre (Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Malta, Polónia, República Checa, Eslováquia e Eslovénia), participam na Convenção, desde 21 de Dezembro de 2007 (Março de 2008 no que respeita a fronteiras aéreas). Relativamente aos países do alargamento de Janeiro de 2007 (Bulgária e Roménia), não há ainda prazo definido para a sua adesão plena.

 

Nota SEF: A Suiça integra o Espaço Schengen desde 12 de Dezembro de 2008, data em que suprimiu o controlo nas suas fronteiras terrestres com os restantes 24 países Schengen. A 29 de Março de 2009 procedeu à abertura das suas fronteiras aéreas.

 

 

7 — Em relação aos países que, como Estados partes ou associados par­ticipam plenamente na execução do acordo de Schengen, vigoram um con­junto uniforme de regras, a primeira das quais tem a ver com a abolição dos controlos das fronteiras internas, regras comuns de emissão de vistos e condi­ções de estadas de curta duração, de procedimentos de passagem das frontei­ras externas, obrigações das transportadoras, responsabilidade para apreciação de pedidos de asilo, organização de trânsito nos aeroportos em função da proveniência dos passageiros, cooperação judiciária e policial e participação na criação, manutenção e exploração do Sistema de Informações Schengen. O con­junto de regras e procedimentos neste importante conjunto de questões é desig­nado como “acervo Schengen”. Esse acervo encontra-se em constante desen­volvimento, estando os Estados participantes obrigados ao seu cumprimento, com excepção daqueles que, em relação a essa questão, tenham formulado reservas ao tempo da adesão, como acontece por exemplo com a Dinamarca.

Constituindo os territórios Schengen um espaço de livre circulação de pessoas, o controlo nos postos de fronteira não é feito a quem circule neste espaço, mas somente a quem provenha ou se destine ao território de países não signatários da Convenção de Aplicação.

Controlos de fronteira, de acordo com o art. 2.°, n.º 10, do Regulamento (CE) n.º 562/2006, são “os controlos efectuados nos pontos de passagem de fronteira, a fim de assegurar que as pessoas, incluindo os meios de transporte e os objectos na sua posse, podem ser autorizadas a entrar no território dos Esta­dos-Membros ou autorizadas a abandoná-lo”. Esta definição abrange tanto o controlo de pessoas como de bens, este do âmbito de competência das autori­dades alfandegárias. Para o que aqui nos interessa, o controlo refere-se apenas a pessoas.

 

 

8 — O n.º 3 consagra uma excepção ao previsto no n.º 1 relativamente aos chamados voos mistos. Assim, se um voo proveniente de Moscovo com des­tino a Lisboa fizer escala em Paris, aí recebendo passageiros para Lisboa, todos serão sujeitos a controlo no posto de fronteira de destino, caso o controlo não tenha sido efectuado no aeroporto de escala. O mesmo se passa em relação a passageiros de uma aeronave com destino a Estado não signatário da Conven­ção de Aplicação, mas com escala em aeroporto Schengen, ainda que viagem para o aeroporto de escala. Nestes casos compete as empresas transportadoras, nos termos do art. 1.º, n.º 3, do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de Novembro, informar os passageiros de que estão sujeitos a controlo fronteiriço e que devem ser portadores de documento de viagem.

          

                                                                       

9 — De acordo com o ponto 3.1.1. do anexo VI ao Regulamento (CE) n.º 562/2006, anexo que estipula as regras específicas aplicáveis aos vários tipos de fronteiras e aos vários meios de transporte utilizados para a passagem das fronteiras externas dos Estados membros, “O controlo dos navios efec­tua-se no porto de chegada ou de partida, a bordo do navio ou numa zona prevista para o efeito, situada nas imediações do navio. Todavia, ao abrigo de acordos concluídos nesta matéria, o controlo pode igualmente ser efectuado durante a viagem ou aquando da chegada ou da partida do navio, no territó­rio de um Estado terceiro”. A exigência de acordos compreende-se para con­trolos em Estados terceiros ou em águas territoriais destes. Não assim fora des­ses domínios. O n.º 4 vem expressamente permitir a realização do controlo fronteiriço em navegação.

O controlo fronteiriço a bordo de navios em navegação ocorre principal­mente com navios com grande número de passageiros, designadamente navios de cruzeiro, com curtas paragens em portos de escala e frequentemente no tra­jecto que antecede o porto de destino final, a partir do qual muitos passagei­ros seguem por via aérea ou outra para os respectivos países de origem. O mesmo se verifica em portos de escala, quando a duração desta não seja prolongada. Nesses casos, por escassez de tempo e também para comodidade dos passageiros, é frequente ser pedido o controlo documental em navegação, o que a lei permite desde que o pedido seja formulado pelo comandante do navio ou pelo agente de navegação e mediante pagamento de uma taxa, para além, naturalmente, do pagamento das despesas de deslocação do funcionário do SEF, que terá que embarcar no porto que antecede o do destino.

Sobre a taxa devida pela prestação deste serviço, ver a Portaria n.º 727/2007, de 6 de Setembro, do Ministério da Administração Interna.

 

 

10 — O desembaraço consiste num documento que certifica a conformi­dade com as regras cujo cumprimento é fiscalizado pela autoridade que o emite. Assim acontece com o desembaraço aduaneiro, cuja emissão compete às auto­ridades alfandegárias, com o desembaraço sanitário, emitido pelas autoridades sanitárias ou com o desembaraço da autoridade marítima, que certifica a veri­ficação das condições para que uma embarcação possa seguir viagem. Ora, um dos requisitos para que tal possa acontecer, é a verificação do cumprimento das normas relativas à entrada ou saída de pessoas em território nacional, que pode­ríamos designar por desembaraço fronteiriço, cuja emissão compete, naturalmente, ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras.

O art. 2.°, n.º 2, do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de Novem­bro, isenta de desembaraço do SEF as embarcações de tráfego local, de pesca local e costeira e os rebocadores e embarcações auxiliares locais ou costeiras.

 

 

11 — Nos termos do art. 23. °, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 562/2006, “Em caso de ameaça grave para a ordem pública ou a segurança interna, um Estado-Membro pode excepcionalmente reintroduzir o controlo nas suas fronteiras internas durante um período limitado não superior a 30 dias ou pelo período de duração previsível da ameaça grave se a situação desta exce­der o período de 30 dias, nos termos do artigo 24.º ou, em caso de urgência, nos termos do artigo 25.º O alcance e a duração da reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas não devem exceder o estritamente necessário para responder à ameaça grave”.

 Esta norma é, obviamente, uma excepção à regra consagrada no art. 20.° do mesmo Regulamento, de acordo com o qual “As fronteiras internas podem ser transpostas em qualquer local sem que se proceda ao controlo das  pessoas    independentemente da sua nacionalidade”. Este é de resto o cerne do acordo de Schengen. Por isso, a reposição do controlo das fronteiras internas terá sempre carácter excepcional e terá que fundar-se, não numa qualquer ameaça ou simples receio, mas numa ameaça grave.   Previamente à reposição do controlo, que só pode ser feita por razões de ordem pública ou segurança interna e por período limitado, devem ser consul­tadas as outras partes contratantes. Refira-se, todavia, que na prática as con­sultas são substituídas por informação prévia e a própria Convenção prevê a pos­sibilidade de reposição imediata sem outras formalidades, embora as outras Partes Contratantes devam ser informadas logo que possível. Portugal recor­reu uma única vez a esta faculdade, durante a realização do Campeonato Euro­peu de Futebol, no ano de 2004.

  A informação imediata das outras Partes impõe-se, não apenas por aquilo que a reposição de fronteiras representa face ao Acordo de Schengen e Con­venção de Aplicação, mas também para que os diversos Estados possam aler­tar os seus cidadãos e as transportadoras fiquem habilitadas a adoptar as cor­respondentes medidas, exigíveis para tal situação.

 

 

12 — À reposição temporária do controlo fronteiriço nas fronteiras inter­nas referem-se os arts. 23.° a 31.º do Regulamento (CE) n.º 562/2006 (v. ano­tação 5 ao presente artigo), para eles remetendo também o art. 1.°, n.º 2, do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de Novembro. Aí se estabelecem as condições para a reposição dos controlos (art. 23.°), os procedimentos a adop­tar para os casos previsíveis da necessidade de adopção dessa medida (art. 24.°), os procedimentos para os casos que exijam acção urgente (art. 25.°), os pro­cedimentos quando seja  necessário  prolongar a   medida   (art. 26.°), necessidade de informação ao Parlamento Europeu (art. 27°), relatório a apresentar ao Par­lamento, Conselho e Comissão (art. 29.°) e informação ao público (art. 30.°).

Nos termos do n.° 1 do art. 23.° do mencionado regulamento, que prevê a reintrodução temporária do controlo fronteiriço nas fronteiras internas “Em caso de ameaça grave para a ordem pública ou segurança interna, um Estado-Mem­bro pode excepcionalmente reintroduzir o controlo nas suas fronteiras internas durante um período limitado não superior a 30 dias, ou pelo período de dura­ção previsível da ameaça grave se a duração desta não exceder o período de 30 dias, nos termos do artigo 24.° ou, em caso de urgência, nos termos do artigo 25.º O alcance e a duração da reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas não deve exceder o estritamente necessário para responder à ameaça grave”. E o n.º 2 do mesmo artigo acrescenta que “Se a ameaça grave para a ordem pública ou a segurança interna persistir para além do período previsto no n.º 1, o Estado-Membro pode prolongar o controlo fronteiriço com base nas mesmas razões previstas no n.º 1 e, tendo em conta eventuais novos elementos, por períodos renováveis não superiores a 30 dias, nos termos do artigo 26°”.

Para além do que estas normas representam em termos de realização do Espaço Schengen, é interessante notar que, enquanto tal como acontecia com o art. 2.°, n.º 2, da Convenção de Aplicação, no n.º 6 deste artigo, se refere que pode haver reposição do controlo de fronteiras por razões de “ordem pública ou segurança nacional”, o art. 23.° do Regulamento acima citado baseia a mesma medida em ameaça grave para a “ordem pública ou a segurança interna”. O que nos obriga a uma reflexão do alcance dos referidos termos, que no entanto iremos levar a cabo numa perspectiva mais lata, para que possa servir de ponto de referência sempre que, na análise desta lei, estes conceitos e outros que se encontram próximos ou a eles asso­ciados, se nos deparem.

 

 

13 — Ao longo do diploma somos confrontados com diversos conceitos dos quais resulta uma disciplina limitativa aos direitos de livre circulação, tra­duzidos em recusa de emissão de visto, recusa de entrada, cancelamento de autorizações de residência, motivos de afastamento, etc.

Este artigo, no seu n.º 6, prevê a possibilidade de reposição de controlo documental nas fronteiras internas, por motivos de “ordem pública” e “segurança nacional”. Todavia, outras disposições invocam razões próximas com as já referidas consequências. Assim, por exemplo:

O art. 32.°, n.º 2, al. d), alude à indicação de estrangeiros para efeitos de não admissão na lista nacional, em virtude de constituírem uma ameaça para a “ordem pública”, “segurança nacional”, a “saúde pública” ou “relações inter­nacionais de Estados membros da União Europeia ou de Estados onde vigore a Convenção de Aplicação”. O art. 33°, n.° 1, al. d), prevê a recusa de entrada a estrangeiros que constituam perigo ou grave ameaça para a “ordem pública”, “segurança nacio­nal” ou “relações internacionais de um Estado membro da União Europeia ou de Estados onde vigore a Convenção de Aplicação”. O art. 67.°, n.º 1, permite a concessão, a título excepcional, de vistos de trânsito e de curta duração ao estrangeiro que, entre outros requisitos, não constitua uma ameaça para a “ordem pública”, para a “segurança nacional” ou  para as “relações internacionais de um Estado Membro da União Europeia”. O art. 77.°, n.° 2. prevê a possibilidade de recusa de autorização de resi­dência por razões de “ordem pública”, “segurança pública” ou “saúde pública”. Também o art. 85.°, n.º 1, aI. d), prevê que a autorização de residência possa ser cancelada por razões de “ordem pública” ou “segurança pública”. Um dos impedimentos à possibilidade de reagrupamento familiar, previs­tos no art. 106.°, n.º 1, al. c), consiste no facto de o membro da família estar interdito de entrar em território nacional pelo facto de a sua presença constituir uma ameaça à “ordem pública”, à “segurança pública” ou à “saúde pública”. O  art. 119.°, n.º 1, prevê que o pedido de autorização de residência formulado por titular do estatuto de residente de longa duração em outro Estado membro da União Europeia seja indeferido, quando a pessoa em causa repre­sente uma ameaça para a “ordem pública” ou a “segurança pública”. E o art. 120.°, al. a), prevê a possibilidade de cancelamento dessa autorização por razões de “ordem pública” ou de “segurança pública”.  O art. 127.°, n.º 1, diz que pode ser recusado o estatuto de residente de longa duração por razões de “ordem pública” ou de “segurança pública”. O art. 134.°, n.º 1, al. b), prevê a expulsão do território nacional do cida­dão estrangeiro que atente contra a “segurança nacional” ou a “ordem pública”. Relativamente ao titular do estatuto de residente de longa duração e em resultado do princípio da protecção reforçada, o art. 136.°, n.º 1, diz que a decisão judicial de expulsão de um residente de longa duração só pode ser tomada se este representar uma ameaça real e suficientemente grave para a “ordem pública” ou a “segurança pública. Finalmente diz o art. 151.º, n.º 3, que o residente permanente só pode ser expulso quando a sua conduta constitua ameaça suficientemente grave para a “ordem pública” ou a “segurança nacional”,

 

 

14 — Através deste conjunto de normas constata-se que a lei prevê con­sequências lesivas da situação do estrangeiro sempre que se verifiquem situa­ções abrangidas pelos conceitos de “ordem pública”, “segurança nacional”, “segurança pública”, “saúde pública” e “relações internacionais de Estado Membro da União Europeia ou de Estado  onde vigore a Convenção de Aplicação

Dada a frequência com que tais conceitos são utilizados e tendo em conta as consequências da sua verificação, interessa fazer uma precisão dos mesmos, que sirva de referência na interpretação do diploma, sempre que com eles nos deparemos. Advirta-se todavia e desde já que nem sempre a utilização desses conceitos primará pelo rigor, sendo manifesto que o legislador recorre por vezes aos conceitos de “segurança pública” ou “ordem pública”, querendo aparentemente com qualquer deles aludir a uma outra realidade contida no conceito de “segurança interna”. Falta de precisão que não se verifica apenas nesta Lei mas também em instrumentos internacionais que têm aplicação no nosso ordenamento jurídico. Um bom exemplo desta situação é ilustrado pelas normas relativas à reintrodução de controlo de fronteiras internas, a que aludi­mos na anotação 7. Como vimos, a Convenção de Aplicação previa a reposi­ção dos controlos fronteiriços com base em razões de “ordem pública ou segu­rança nacional”. Todavia, o Regulamento (CE) n.º 562/2006, invoca como fundamento para tal solução, ameaças para a “ordem pública ou segurança interna”. Ora não temos a menor dúvida de que tanto em um como em outro dos diplomas a realidade a que se pretende aludir é a mesma, embora concei­tualmente os termos reflictam realidades não coincidentes.

É de notar também que a aplicação prática destes conceitos obedece a critérios diferentes de apreciação, exigindo-se maior rigor na operatividade dos mesmos em função da maior ou menor ligação do estrangeiro a território nacio­nal ou em função do estatuto de que seja titular. Por exemplo, deve ser-se mais exigente na apreciação destes conceitos em relação a um cidadão residente de longa duração do que relativamente a quem detenha um estatuto de residência temporária ou uma ligação ainda mais precária. De facto, os residentes de longa duração gozam de protecção reforçada contra expulsão.

Vejamos então o que deve ser entendido por segurança nacional, segurança interna, ordem pública, relações internacionais de Estado membro da UE ou onde vigore a Convenção de Aplicação e saúde pública.

 

 

15 — Por Segurança Nacional podemos definir “A condição da Nação que se traduz pela permanente garantia da sua sobrevivência em Paz e Liberdade, assegurando a soberania, independência e unidade, a integri­dade do território, a salvaguarda colectiva das pessoas e bens e dos valo­res espirituais, o desenvolvimento das funções do Estado, a liberdade de acção política dos órgãos de soberania e o pleno funcionamento das insti­tuições democráticas” (apud Instituto de Defesa Nacional na página Web http://www.marinha.pt/revista/index.asp?revista=ra_jan2003/pagina4.html ).

A segurança nacional confunde-se, por vezes, com a noção de defesa nacional, embora sejam coisas diferentes. A primeira representa o objectivo, o desígnio do Estado; a segunda, isto é, a defesa nacional, é o conjunto de meios necessários à realização daquele fim. O art. 1.° da Lei n.º 29/82, de 11 de Dezembro, na redacção da Lei Orgânica n.° 3/99, de 18 de Setembro, define defesa nacional como sendo «a actividade desenvolvida pelo Estado e pelos cida­dãos no sentido de garantir, no respeito da ordem constitucional, das instituições democráticas e das convenções internacionais, a independência nacio­nal, a integridade do território e a liberdade e a segurança das populações con­tra qualquer agressão ou ameaças externas».

Ver ainda o Conceito Estratégico de Defesa Nacional (Resolução do Con­selho de Ministros n.º 6/2003, de 20-12-2002).

  

                  

16 — Não confundamos também segurança nacional com segurança interna. A segurança interna é a “actividade desenvolvida pelo Estado para garantir a ordem, a segurança e a tranquilidade públicas, proteger pessoas e bens, prevenir a criminalidade e contribuir para assegurar o normal fun­cionamento das instituições democráticas, o regular exercício dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos e o respeito pela legalidade demo­crática” (art. 1.°, n.º 1, da Lei n.º 20/87, de 12 de Junho, alterada pela Lei n.º 8/91, de 1 de Abril).

 A actividade de segurança interna exerce-se nos termos da lei, designa­damente da lei penal e processual penal, das leis orgânicas das polícias e ser­viços de segurança (n.° 2, art. cit.).

 O conceito de segurança nacional é, como se vê, mais vasto. Tem por pressuposto a defesa da soberania do Estado e da integridade do território con­tra ameaça externa (segurança externa), conjugada com a defesa do interesse público interno da ordem e segurança das populações (segurança interna).

O conceito de segurança nacional ultrapassa a velha dicotomia segurança externa/segurança interna, face às modernas ameaças do mundo globalizado, perante as quais perdeu sentido a referida separação. Não é difícil, com efeito, deparar com ameaças externas à segurança interna, como acontece com o ter­rorismo ou os vários tráficos, nomeadamente de pessoas, de droga ou de armas, cujo combate exige muitas vezes uma actuação conjugada das forças armadas e das forças e serviços de segurança.

 

Nota SEF: A Lei n.º 20/87, de 12 de Junho, alterada pela Lei n.º 8/91, de 1 de Abril, foi revogada pela Lei n.º 53/2008, de 29 de Agosto, que aprova a Lei de Segurança Interna.

 

 

17 — Ordem pública é locução que tem por fundamento definitório um interesse fundamental da sociedade, portanto geral, que se pode manifestar pela importância na prevenção de danos sociais à tranquilidade (manutenção da ordem na rua, lugares públicos, etc.), da segurança (prevenção de acidentes, defesa contra catástrofes, prevenção de crimes) e da salubridade (águas, ali­mentos, etc.). Segundo o Prof. Jorge Miranda (Enciclopédia Verbo Luso-Bra­sileira de Cultura) é o “conjunto das condições externas necessárias ao regu­lar funcionamento das instituições e ao pleno exercício dos direitos das pessoas” e que, segundo o mesmo autor, aparece conexa com a segurança interna. A ordem pública é uma componente fundamental da segurança interna, não se con­fundindo embora com ela.

A ordem pública que a polícia tem funcionalmente por fim assegurar, caracteriza-se em regra por três vectores:

    a) Pelo seu carácter principalmente material, posto que se trata de evi­tar desordens visíveis;

    b) Pelo seu carácter público, já que a polícia não tutela matérias do foro privado nem o próprio domicílio pessoal, salvo na medida em que as actividades que aí se desenrolem tenham reflexos no exterior (regu­lamentação do barulho causado por aparelhagens sonoras, higiene de imóveis);

    c) Pelo seu carácter limitado, são três os itens tradicionais da ordem pública: tranquilidade (manutenção da ordem na rua, nos lugares públi­cos, luta contra o ruído); segurança (prevenção de acidentes e flage­los, humanos ou naturais); salubridade (salvaguarda da higiene pública)” (Parecer da PGR n.º 9/96-A/Complementar, de 2 de Dezembro de 1998 — Diário da República, II Série, n.º 1, de 3 de Janeiro de 2000; tam­bém Parecer P001622003, de 18-12-2003).

Sobre o conceito de ordem pública, ver ainda JORGE MIRANDA, entrada “Ordem pública”, in Enciclopédia Verbo Luso-Brasileira de Cultura, Edição Século XXI, volume 21, Editorial Verbo, Lisboa/S. Paulo, pág. 901; ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA, “Função constitucional da Polícia”, Revista do Ministério Público, Ano 24, Jul/Set 2003, n.° 95, pág. 25-30; PIETRO VIRGA, La Potestà di Polizia, Giuffrè Editore, Milano, 1954, pág. 32-35; e ALDO  M. SANDULLI, Manuale di Diritto Amministrativo, 10.ª edição, Casa Editrice Dott. Eugénio Jovene, Napoli, 1969, pág. 582.

O Código Penal aborda a temática dos crimes contra a ordem e a tran­quilidade públicas nos arts. 295. ° a 307.°

O conceito de ordem pública está intimamente associado aos objectivos da segurança interna, de que é a componente mais importante, já que a segu­rança interna visa exactamente garantir a ordem, segurança e tranquilidade públicas.

 

 

18 — Relações internacionais de Estado Membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação. As relações internacionais envolvem o relacionamento aos mais diversos níveis não apenas entre Estados mas tam­bém com outros actores internacionais, nomeadamente as organizações inter­nacionais. Eventuais perigos para as relações internacionais, resultantes da entrada de determinadas pessoas, não podem, num espaço de livre circulação, ser encarados relativamente a cada um dos Estados, individualmente conside­rados. Essa questão tem que ser perspectivada com referência a todo o espaço comunitário bem como dos países onde vigore a Convenção de Aplicação. Com efeito, no controlo de fronteiras externas, cada um dos Estados assume o encargo de assegurar os interesses de todos os Estados do espaço comum, os quais por isso mesmo abdicaram de controlar as suas fronteiras internas. De nada serviria a Espanha proibir o acesso ao país de determinada pessoa, em fun­ção das perturbações que essa pessoa iria causar no seu relacionamento com determinado país, se o referido cidadão pudesse entrar livremente em Portugal, de onde sem qualquer problema poderia depois entrar no país vizinho.

 

 

19 — Finalmente vejamos o que significa saúde pública, para efeitos de aplicação da presente Lei. Neste âmbito colocam-se problemas semelhantes aos referidos a propósito da anotação anterior. Com o incremento dos trans­portes e facilidade de circulação de pessoas avolumaram-se os riscos de trans­missão de doenças. De facto, todos os dias, nos diversos aeroportos da União Europeia circulam milhares de pessoas, contando-se por centenas de milhões as que, ao longo de cada ano, passam pelos diversos países da União, pro­venientes ou com destino aos países de todos os continentes. Neste con­texto, só uma política comum pode, eficientemente, proteger o interesse público;

Todavia, a invocação do interesse nacional para em nome da saúde pública obstar a entrada ou circulação de pessoas, não pode servir de pretexto para na prática derrogar esse direito. O que correria o risco de acontecer, se o exercí­cio desse direito se não pautasse por critérios de razoabilidade e proporciona­lidade. Como teremos oportunidade de verificar nos diversos artigos em que esta questão se coloca, razões de saúde pública só podem ser invocadas, como limite ao exercício do direito de livre circulação, em relação a certas doenças, durante um certo período e sem discriminação.

São abrangidas nomeadamente as doenças indicadas pela Organização Mundial de Saúde como susceptíveis de implicar os riscos acima referidos, bem como as doenças infecciosas ou parasitárias contagiosas, que sejam objecto de medidas de protecção em território nacional. Umas e outras são a nível nacio­nal objecto de declaração obrigatória ou de outras medidas especiais.

A última lista de doenças de declaração obrigatória foi aprovada pela Por­taria n.º 1071/98, de 31 de Dezembro. Tal lista foi elaborada de acordo com o código da 10.ª revisão da Classificação Internacional de Doenças.

Mas o ataque às doenças transmissíveis exige uma constante atenção das entidades competentes, resultante de novos factores de risco e alterações de níveis de morbilidade. Daí os diversos planos, alguns de contingência, que têm vindo a ser elaborados principalmente em relação a utentes do transporte aéreo, incidindo sobre pessoas provenientes de áreas infectadas, como nos casos da gripe aviaria, pneumonia atípica, diversas febres hemorrágicas, etc.

A definição de “ameaça para a saúde pública” que melhor se ajusta ao que foi exposto é a constante do art. 2.°, n.º 19, do Regulamento (CE) n.º 562/2006 (ver anotação 5), que a define como “qualquer doença de carác­ter potencialmente epidémico na acepção do Regulamento Sanitário Internacional da Organização Mundial de Saúde, e outras doenças infecciosas ou parasíti­cas contagiosas, se estiverem sujeitas a disposições de protecção aplicáveis a nacionais dos Estados-Membros”

A avaliação desta ameaça exige a colaboração das autoridades de saúde pública bem como a atenção a disposições de direito comunitário e a proce­dimentos definidos a este nível. Para tal efeito foi criada, pela Decisão n.º 2119/98/CE, uma rede a nível comunitário destinada a promover a coope­ração e coordenação relativamente à prevenção e ao controlo de certas doen­ças transmissíveis indicadas na mesma decisão, cooperação que se processa através de um sistema de alerta rápido e de resposta.

 

Nota SEF: O Aviso n.º 12/2008, de 3 de Janeiro, torna pública a nova redacção do Regulamento Sanitário Internacional, adoptada pela 58.ª Assembleia Mundial de Saúde em 23 de Maio de 2005, que se encontra em vigor desde 15 de Junho de 2007.